TEMA 8: la gestión de riesgos: herramientas, limitaciones y actores implicados

Gestión de los riesgos naturales

Los medios destinados a la prevención y reducción de las consecuencias potenciales de los desastres son técnicos, financieros y jurídicos, aunque una reducción de la incertidumbre frente al riesgo también es proporcionada por un mejor conocimiento. Las herramientas para la gestión son muy diversas e implican a un gran número de actores privados o institucionales: científicos, técnicos, administrativos, políticos, etc.

La gestión de riesgos y desastres se apoya sobre políticas públicas (legislación, apoyo institucional y financiero, Ordenación del Territorio), aunque también sobre la responsabilidad de los individuos y grupos afectados. Además, la gestión de los riesgos es un usual motivo de conflicto debido a los diferentes intereses y a su instrumentalización política.

Hay 2 tipos de gestión: de los riesgos (prevención), cuyas herramientas son actuaciones que se toman antes de los desastres, y del desastre, que se da durante y después de la crisis. Ambas gestiones deben estar coordinadas

Objetivos de la prevención

Se suele dar por supuesto que el objetivo es reducir el riesgo al mínimo posible (reducir/anular la peligrosidad natural), bajo una concepción del Estado como providencia que no le pone precio a la vida humana, aunque en realidad esta tiene un costo muy elevado.

Hay recurrentes temas de discusión en cuanto a la prevención: contra qué riesgos, hasta qué nivel de peligro, la cantidad de medios que se deben destinar y las medidas a aplicar, etc. Las diferencias en este tema dependen del contexto: riqueza del país, sistema político, percepción de los riesgos, grado de peligrosidad/frecuencia/intensidad, etc.

Ejemplos:

Países Bajos

Plan Delta (defensa frente a inundaciones marinas o continentales), que encuentra su justificación: 1800 muertes/ 4500 edificios en 1953 àtrauma frente a estos desastres.

Japón

Construcción parasísmica, control de torrentes, diques de defensa contra tsunamis, etc. Su justificación se basa en la concentración de riesgos y la repetición de los desastres, la altísima densidad de población y la poca disponibilidad de suelo libre por su alto precio.

Bangladesh

En este caso la vulnerabilidad frente a los desastres se debe a la falta de recursos.

España

Existe controversia en cuanto a la protección contra las inundaciones. Los Países Bajos tienen 2/3 de superficie inundable y una densidad de 400 hab/km2, frente a un área inundable sin delimitar y 90 hab/km2 en España. Por ello, se argumenta que es más fácil y barato no edificar en las zonas inundables.

A veces la gestión de los riesgos naturales se considera “cosa de ricos”, ya que los países pobres tienen otras prioridades, pese a que los desastres recurrentes contribuyan al subdesarrollo. En los países ricos se considera una obligación, aunque surge la discusión de los métodos a emplear, es decir, sobre si es más eficaz intentar evitar los desastres (construcción de encauzamientos) o prepararse para cuando pueda ocurrir (construcción de hospitales).

China: en China las inundaciones se consideran un riesgo asumible, por lo que se invierte en industria y viviendas incluso en las zonas inundables.

En general, la prevención es una cuestión social, y expresa las relaciones entre los individuos y su entorno, así como la jerarquía de las prioridades sociales (protección de las personas, desarrollo económico, interés particular y colectivo, etc.).

Podemos considerar el riesgo como el resultado de dos factores: la peligrosidad y la vulnerabilidad, que pueden expresarse en términos probabilísticos y de magnitudes. La reducción de la peligrosidad se da a través de medidas estructurales (normalmente ingenieriles), como diques, protección anti-avalanchas, etc. La reducción de la vulnerabilidad no requiere medidas estructurales, se lleva a cabo a través de leyes, de la ordenación del territorio, de información al público, etc.

Reducción de la peligrosidad

Las medidas técnicas tienen una capacidad muy desigual: no existen frente a los seísmos, son testimoniales frente a fenómenos volcánicos o climáticos y frente a aludes y avalanchas están muy extendidas.

Inundaciones

La construcción de encauzamientos y embalses está muy generalizada, se tiende a reducir la incidencia en las cuencas medias (Ebro, Duero…) y se han cuestionado en los últimos años por su alto coste y los efectos adversos.

La medida más evidente en la protección contra las inundaciones es el encauzamiento, los diques y el refuerzo de los márgenes. Las intervenciones son dimensionadas en función de un periodo de retorno (caudal de proyecto). Se deben tener en cuenta los recursos disponibles, la importancia del objeto de protección y la relación coste/beneficio. Las medidas estructurales reducen la peligrosidad, pero no eliminan el riesgo.

Existen una serie de limitaciones técnicas:

-Posibilidad de ruptura (infiltración, erosión-socavamiento, desbordamiento), problemas por falta de mantenimiento, pérdida de eficacia por relleno progresivo del cauce…

-Dificultad de evacuación de las aguas que llegan “desde detrás”

Las medidas generan una sensación de seguridad que estimula una mayor exposición de la población. Reducen las inundaciones frecuentes y de baja intensidad pero no permiten excluir las inundaciones de baja frecuencia pero alta intensidad. Otra alternativa son los canales de derivación. Su costo es elevado y no siempre es posible por la topografía o la falta de espacio.

Las medidas estructurales tienen un fuerte impacto ambiental, un elevado costo y estimulan la exposición, aunque son muy rentables políticamente por su gran visibilidad. Deben integrarse en un sistema de gestión más amplio y se debe tener en cuenta que pueden fallar. No es aceptable sustituir un riesgo natural por un riesgo tecnológico.

Reducción de la vulnerabilidad

El aumento de los daños se produce porque se ocupan zonas de riesgo.

Prevención

Se necesita una instauración de instrumentos coercitivos para controlar los usos del suelo, a través de una cartografía precisa, la integración en la Ordenación del Territorio y la voluntad política. A veces la prevención se enfrenta a intereses privados que crean conflictos.

A veces es necesario el desplazamiento de la población, aunque se debe reducir la fragilidad de los bienes expuestos a través del reforzamiento de los edificios y obras, a través de construcción parasísmica, la preparación frente a posibles inundaciones y una elección de emplazamientos favorables, así como información. También debe reforzarse la capacidad del grupo humano para hacer frente al riesgo a través de la lucha contra la pobreza y a favor del desarrollo humano, que crea conciencia y conocimiento del riesgo.

Previsión- alerta y gestión de la crisis

La prevención no es suficiente, hay que prepararse para encarar los desastres. Frente a la crisis hay una secuencia de actuaciones, desde la alerta hasta la recuperación posterior, aunque la previsibilidad de los desastres es muy desigual.

Aviso (detección primeras señales):

-Organismos oficiales (meteorología…)

-Población en general (signos de un terremoto, de un tsunami…)

Previsión “experta”:

Hecha por científicos/técnicos, trabajo con modelos (probabilidad estadística/ margen de incertidumbre) → comunicación autoridades

1.-Alerta:

2.-La dan las Autoridades u organismos responsables (decisión política)

            La eficacia depende de diversos factores:

-anunciada en el momento oportuno                  -claridad del mensaje                  -correcta difusión         -conocimiento de la respuesta adecuada por parte de la población      -buena coordinación de las actuaciones

España: protección civil

Protección Civil es el sistema destinado a proporcionar protección y asistencia en caso de desastre. Su objetivo es salvaguardas la vida de las personas, sus bienes y su entorno. Se encargan del servicio de alarma, la evacuación, habilitación y organización de refugios, el salvamento, los servicios sanitarios, los primeros auxilios y la asistencia religiosa, la lucha contra incendios, la delimitación de las zonas de riesgo y otras medidas de urgencia, como servicios funerarios y otros servicios públicos.

Se trata de un cuerpo especializado que cuanta con participación ciudadana (Agrupaciones Municipales de Voluntarios de P.C.). La distribución de responsabilidades y competencias se da de la siguiente manera:

Postcrisis- fase de emergencia

 La primera etapa es la etapa de asistencia- restablecimiento de los servicios. Son acciones muy diversas:

-Satisfacer necesidades materiales de la población: alimentación, agua potable, ropa…

-Evitar nuevas crisis o efectos en cadena: asegurar instalaciones de riesgo, evacuar sectores amenazados…

-Apoyo a la población: asistencia médica y psicológica, ayuda jurídica…

-Restablecer la funcionalidad de las infraestructuras y administración: reapertura carreteras, electricidad, telecomunicaciones, servicios administrativos…

-Asegurar el orden: evitar saqueos- inseguridad…

-Mantener condiciones de salubridad e higiene: saneamiento, limpieza de residuos, gestión de cadáveres.

-Establecer un balance: evaluación de daños y necesidades.

Postcrisis- fase de recuperación

La ayuda se da a través de medios financieros para compensar por los daños, ya sea a través de ONGs,, instituciones, estados o autoridades que actúan por solidaridad, o a través de seguros, que no cubren todos los bienes ni todos los riesgos.

En España el Consorcio de Compensación de Seguros es la entidad pública para la cobertura de riesgos extraordinarios y subsidiarios. Se convierte en asegurador en defecto de participación del mercado privado y actúa como Fondo de Garantía por falta de seguro, insolvencia del asegurador, etc.

En la reconstrucción participan todos los actores implicados, y su esfuerzo depende de la magnitud del desastre (mayor dificultad y duración en los países más pobres. Se plantea una reconstrucción asociada a la prevención, que puede sugerir desplazar las poblaciones o construir edificios diferentes. La reconstrucción suele darse en malas condiciones debido a la acumulación de urgencia, improvisación, empobrecimiento, etc.

Gestión del riesgo y gobernanza. Los actores de la gestión

La diversidad de situaciones y el carácter transversal de las actuaciones implican a actores muy diversos y representan intereses muy dispares, por lo que la coordinación y el consenso se complican en torno a la atribución de tareas, de recursos y sus escalas.