6.5. LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES

1. LA GARANTÍA DEL PROCEDIMIENTO

La LPAC establece que no se podrá imponer una sanción sin que se haya realizado el procedimiento oportuno porque no se respetaría el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 CE. El procedimiento sancionador tiene las siguientes garantías:
– El derecho de defensa.
– El derecho a la asistencia letrada.
– El derecho a ser informado de la acusación.
– El derecho a la presunción de inocencia. Es la Administración la que tiene que probar los hechos y nunca podrá obtener pruebas que supongan una vulneración de los derechos.
– El derecho a no declarar contra uno mismo.
– El derecho al uso de los medios de prueba pertinentes para la defensa.
La Administración podrá realizar una tramitación simplificada del procedimiento cuando el órgano competente considere que existen elementos para considerar la infracción como leve y que posiblemente no haya oposición por parte del interesado.

2. INICIACIÓN

Dentro de la iniciación del procedimiento sancionador hay dos fases: (1) LAS ACTUACIONES PREVIAS (2) EL ACUERDO DE INCOACIÓN (iniciación).

(1) Las actuaciones previas.

Los procedimientos sancionadores se inician siempre de oficio por acuerdo del órgano competente. Las actuaciones previas, que consisten en determinar los hechos, identificar al responsable y valorar las circunstancias relevantes, se harán por los órganos que tienen funciones de investigación.
En todos los procedimientos que se inician de oficio, el acuerdo de incoación puede adoptarlo el órgano competente o bien puede iniciarse por alguna de esas razones:
 Por recibir una orden superior. En esta orden aparecerá la persona responsable, los hechos y su tipificación y el lugar y la fecha del hecho.

 Por la petición razonada de otros órganos. Esta petición también debe especificar a la persona responsable, los hechos y su tipificación y el lugar y la fecha del hecho.

 Por una denuncia. Las denuncias tienen que expresar la identidad de la persona que las presenta, los hechos cometidos y la identificación de los responsables. Cuando el denunciante haya participado en la infracción y existan otros infractores, el órgano competente debe eximir al denunciante del pago de la multa cuando sea él el primero en aportar pruebas que permitan iniciar el procedimiento. Hay que recordar, que hacer la denuncia no supone que se inicie el procedimiento, sino que es el órgano competente el que tiene hacer el acuerdo de incoación.

(2) El acuerdo de incoación.
El acuerdo de incoación puede realizarse por órganos diferentes. Se considera que un órgano es competente si así lo establecen las normas reguladoras del mismo.
El acuerdo de incoación tiene que incluir al menos:

– La identificación de la persona responsable.
– Los hechos que han provocado la incoación del procedimiento, su calificación y las sanciones.
– La identificación del instructor, indicando el régimen de recusación.
– El órgano competente para resolver el procedimiento.
– Las medidas provisionales que el órgano competente haya decidido iniciar.
– Indicar el derecho a formular alegaciones y del plazo que hay para hacerlas.
– Informar sobre la reducción en el pago de la sanción si el pago es voluntario.
Los pasos son los siguientes:
1. El acuerdo de iniciación se comunica al instructor del procedimiento y se notifica a los interesados.
2. El responsable tiene derecho a que le notifiquen los hechos que le imputan, las infracciones que suponen esos hechos y las sanciones que se le pueden imponer. Además se le notificará la identidad del instructor y de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que le atribuye esa competencia.
3. No obstante, si en el momento en el que se toma el acuerdo de iniciación no existen elementos suficientes para hacer una calificación de los hechos, esta calificación podrá hacerse posteriormente mediante un “pliego de cargos”, que después será notificado a los interesados.
4. La iniciación puede ser considerada como una “propuesta de resolución”.
5. El acto de iniciación del procedimiento no puede impugnarse porque, en realidad, es un acto de trámite, pero sí puede impugnarse alguna de las medidas provisionales si afecta a los derechos fundamentales del inculpado.

3. TRAMITACIÓN

Dentro de la tramitación del procedimiento podemos encontrar varias partes: (1) EL INSTRUCTOR Y LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO (2) LA FORMULACIÓN DE LA ACUSACIÓN (3) LA PRUEBA Y LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA (4) LA PROPUESTA DE RESOLUCIÓN Y AUDIENCIA.

(1) El instructor y los interesados en el procedimiento.

La función del instructor es realizar los actos de instrucción necesarios para el esclarecimiento de los hechos y la determinación de las responsabilidades. La fase de instrucción y la fase sancionadora están separadas y corresponden a órganos distintos. A pesar de esto, la jurisprudencia ha interpretado esta norma de una forma flexible y admite, por ejemplo, que es irrelevante que el instructor sea el mismo funcionario que denunció los hechos.
En cuanto a los interesados, en los procedimientos sancionadores no hay más interesados que el propio inculpado, y el denunciante es un tercero que carece de cualidad de parte legítima. Sin embargo, la doctrina defiende que, aunque el inculpado es el interesado por excelencia, se puede reconocer que el denunciante también puede ser interesado siempre que en él concurra alguna de las situaciones legitimadoras definidas en la LPAC.

(2) La formulación de la acusación.

Para garantizar el derecho a la defensa del inculpado, una de las actuaciones iniciales tiene que ser plasmar todos los hechos que puedan ser constitutivos de infracción en lo que se llama “un pliego de concreción de hechos”. Este pliego debe notificarse a los interesados para que estos puedan contestar en el plazo que esté marcado y puedan proponer las pruebas que consideren oportunas.
Así, el TC dice que no puede haber una acusación ni implícita ni tácita, sino que la acusación debe ser expresa y no podrán utilizarse términos vagos. No es necesario que en ese pliego se detallen los hechos exhaustivamente, sino que es suficiente con que el pliego tenga los hechos más relevantes para poder hacer una calificación de ellos.
Durante todo el procedimiento, no se podrán alterar los hechos “esenciales” que son objeto de la acusación y de la sanción. Ahora bien, al principio del procedimiento no hay obligación de precisar de forma exhaustiva los hechos y su calificación, sino que se pueden ir precisando a lo largo del procedimiento, siempre que se dé la posibilidad al acusado de defenderse de forma plena.

(3) Prueba y presunción de inocencia.
Los inculpados en un procedimiento tienen el derecho de utilizar los medios de prueba necesarios para su defensa. Ahora bien, si se presenta una queja sobre una prueba diciendo que ha vulnerado el derecho a la prueba, es necesario que esa queja tenga una serie de requisitos: la prueba tiene que haberse solicitado en la forma y en el momento legalmente establecidos y, además, la prueba tiene que ser definitiva para la defensa, correspondiendo al recurrente la carga de alegar. El instructor no puede rechazar la prueba sin más, alegando que es improcedente, sino que tiene que explicar las causas por las que él cree que es improcedente porque, si no lo explica, el sancionado queda indefenso al no poder rebatir esa decisión.
Los procedimientos sancionadores tienen que respetar la presunción de inocencia mientras no se demuestre lo contrario. Cualquier sanción debe basarse en pruebas de cargo. La carga de la prueba debe hacerla el que acusa y el acusado no está obligado a probar su inocencia. Además, si las pruebas presentadas son insuficientes, el órgano sancionador deberá absolver al acusado. A pesar de esto, la jurisprudencia dice que las pruebas indiciarias que cumplan ciertas condiciones pueden ser suficientes, pero estos indicios no pueden ser meras sospechas sino que tienen que estar probados.
La jurisprudencia también dice que la presunción de inocencia en materia sancionadora no abarca a todos los hechos que pueden ser relevantes en el proceso sino que cada parte tiene la carga de probar los datos del hecho que consideren relevantes.
Respecto a los documentos que se pueden aportar como prueba:
A) Los documentos realizados por los funcionarios que recojan los hechos, se considerarán una prueba, si se han hecho cumpliendo los requisitos legales, salvo que se demuestre lo contrario. Por eso, la ley presume que son verdaderas las actas levantadas por los funcionarios, si cumplen los requisitos legales. En estos casos, no se trata de una presunción “iuris et de iure” sino una presunción “iuris tantum”.

b) Las denuncias o partes informativos realizados por personal habilitado por la Administración pero que no es funcionario ni agente de la autoridad, deben ser ratificados durante el proceso, para poder ser considerados como una prueba.

c) En los procedimientos sancionadores el acusado tiene derecho a no declarar contra sí mismo y a no declararse culpable.

(4) La propuesta de resolución y audiencia.

Una vez que acaba la instrucción del procedimiento, el órgano instructor puede hacer dos cosas:
1. Puede resolver la finalización del procedimiento, archivando las actuaciones y entonces no es necesario hacer la propuesta de resolución. Esto sucede si se producen alguna de estas circunstancias:
A) Que no existan hechos que supongan una infracción.
B) Cuando los hechos no estén acreditados.
C) Cuando los hechos que se han probado, no suponen una infracción administrativa.
D) Cuando no se haya podido identificar a la persona responsable, o bien que la persona esté exenta de responsabilidad.
E) Cuando se ve que la infracción ha prescrito.

2. En el resto de los casos, el instructor tiene que hacer una propuesta de resolución y en esa propuesta aparecerá: la infracción, los hechos que se consideran probados y su calificación, la persona responsable, la sanción que se propone, la valoración de las pruebas y las medidas provisionales que se vayan a tomar. La propuesta de resolución tiene que notificarse a los interesados y tiene que indicar el plazo que tienen para hacer las alegaciones y presentar los documentos que consideren oportunos (art. 89.2 LPAC)

4. TERMINACIÓN.
Un procedimiento suele acabar con la resolución del procedimiento sancionador pero también hay otras formas de terminación del procedimiento sancionador.

(1) Resolución del procedimiento sancionador

La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas viene dada por una norma con rango de Ley. Esta potestad deben llevarla a cabo los órganos administrativos que tengan esa atribución.

En la resolución deberá aparecer:
 La valoración de las pruebas que se han hecho.
 Los hechos, la persona responsable, la infracción cometida, la sanción impuesta o, en su caso, la no existencia de infracción o responsabilidad.
 La resolución tiene que motivar la culpabilidad y las pruebas en las que se ha basado. No basta con una simple afirmación. La falta de motivación de la resolución sancionadora no puede subsanarse en vía de recurso administrativo o contencioso-administrativo.
 En la resolución no se aceptarán hechos distintos de los que estén en el procedimiento, por eso, el órgano competente tiene que resolver basándose en los hechos probados.
 El órgano competente no tiene por qué aceptar la valoración jurídica que ha hecho el instructor, es decir, si el órgano competente considera que la infracción es de mayor gravedad que la que está en la resolución, se notificará al inculpado para que presente las alegaciones que considere oportunas, en el plazo de 15 días.

(2) Otras formas de terminación del procedimiento sancionador.

• Si la resolución no se dicta y notifica en el plazo máximo establecido, se produce la caducidad del procedimiento sancionador. Por eso, si se impusiera alguna sanción, sería nula de pleno derecho porque el procedimiento ha caducado.

• Por este motivo, hay una tendencia a ampliar los plazos de los procedimientos sancionadores a un año, para evitar que caduquen.
• Si un procedimiento sancionador caduca, podría incoarse un nuevo procedimiento por los mismos hechos, siempre que no se haya producido la prescripción de la infracción. La prescripción se considera cosa juzgada, mientras que la caducidad permitiría abrir un nuevo procedimiento, sin vulnerar el principio de non bis in ídem.

• El art. 85 LPAC contempla dos supuestos de terminación del procedimiento sancionador:
1. Autoinculpación. Cuando el infractor reconoce su responsabilidad, el procedimiento se resuelve imponiendo la sanción correspondiente.
2. Pago voluntario. Cuando el infractor paga la sanción voluntariamente, se termina el procedimiento, salvo lo relacionado con una posible indemnización por daños y perjuicios. La Administración suele reducir el pago, al menos, un 20%.

5. EJECUCIÓN Y REVISIÓN DE LAS SANCIONES

 La resolución será ejecutiva solo cuando ponga fin a la vía administrativa, es decir, cuando no se pueda poner contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa. En cambio, no será ejecutiva si el sujeto sancionado todavía no ha agotado la vía administrativa.

 Un recurso de alzada, si es procedente, suspende automáticamente la ejecución de la sanción.

 Cuando la resolución sea ejecutiva, porque se ha agotado la vía administrativa, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado decide interponer un recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Esta suspensión cautelar acabaría:
A) Cuando el interesado haya dejado pasar el tiempo sin interponer el recurso contencioso-administrativo.
B) Cuando el interesado ha interpuesto el recurso contencioso-administrativo, pero no ha solicitado la suspensión cautelar de la resolución.