Los Privilegios de Ejecutividad y Ejecución Forzosa en el Derecho Administrativo

En la relación jurídica de carácter privado, aunque esté revestida de eficacia, si el sujeto pasivo se niega a cumplir las obligaciones que en virtud de dicha relación le incumben, el sujeto activo (salvo que su derecho esté incorporado a un título ejecutivo, como una letra de cambio) deberá instar, a través de un proceso de cognición, que se declare la existencia de tal derecho. Y si, pese a ello, se resiste a seguir la conducta debida, para conseguir la realización material de su derecho, el acreedor habrá de acudir al proceso de ejecución.

Nada de esto ocurre en la relación jurídico-administrativa, en la que los actos administrativos, desde el momento en que se dictan (salvo supuestos específicos), son ejecutorios. Esto quiere decir que la Administración dispone de dos privilegios fundamentales:

1. El de la ejecutividad de los actos administrativos, en cuya virtud estos se presumen legítimos y constituyen título suficiente para la ejecución, no siendo necesario el proceso de cognición previo.
2. El de acción de oficio o ejecución forzosa, que la faculta para realizar por sí misma, materialmente, los derechos que de tales actos derivan, aun en contra de la resistencia del obligado, por lo que prescinde del proceso judicial de ejecución.

Ambos privilegios, aunque la terminología puede variar, suelen condensarse en el denominado privilegio de ejecutoriedad de los actos administrativos y son manifestación del principio de autotutela administrativa.

Principios de la Autotutela Administrativa

Dicha autotutela se basa en los siguientes principios:

1. Autotutela declarativa: Los actos administrativos poseen una eficacia inherente. Constituyen declaraciones o decisiones capaces por sí mismas de modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas de sus destinatarios, sin necesidad del concurso de los órganos judiciales y con independencia del consentimiento o colaboración del sujeto destinatario de aquellas.
2. Autotutela ejecutiva (privilegio de ejecución forzosa): La eficacia de los actos administrativos se refuerza, ya que pueden ser llevados a la práctica por la propia Administración, que puede incluso utilizar la coacción en caso de resistencia de sus destinatarios, sin tener que contar para ello con la intervención de los Tribunales.
3. Deber general de observancia: La fuerza de que están dotados estos actos crea un deber general de cumplimiento:
   • Por una parte, sus destinatarios están obligados a cumplir y respetar los mandatos que el acto contiene. Este deber, en caso de incumplimiento, habilita a la Administración para el empleo de su potestad sancionadora y puede dar lugar a la comisión de un ilícito penal, sin perjuicio del derecho del destinatario a interponer contra el acto los recursos que estime procedentes.
   • Por otra parte, todas las personas distintas a los destinatarios del acto se hallan obligadas a respetar la situación jurídica declarada en el mismo.

La Ejecución Forzosa de los Actos Administrativos

Principios Generales

Nuestro derecho positivo atribuye a la Administración una potestad genérica para proceder a la ejecución forzosa de sus actos. Así lo establece el artículo 98 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, según el cual las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de los Tribunales.

Dicha potestad ofrece los siguientes caracteres:

1. Existencia de un acto administrativo previo: Es necesaria la existencia de un acto administrativo formal como título habilitante de la ejecución. Un procedimiento ejecutivo no puede iniciarse sin la existencia de un acto administrativo formal, que declare una obligación que haya podido ser voluntariamente cumplida por su destinatario tras haberle sido debidamente notificado (no cabe la ejecución forzosa de actos verbales).
2. No necesidad de firmeza: No es necesario que el acto administrativo a ejecutar reúna el carácter de firmeza. Puede ser ejecutado aun cuando haya sido objeto de impugnación en vía administrativa o contencioso-administrativa, salvo que la ejecución sea detenida mediante la suspensión de su eficacia.
3. Determinación suficiente del acto: El acto a ejecutar ha de poseer un grado de determinación suficiente, de manera que la obligación que imponga no requiera ser concretada mediante especificaciones ulteriores. Este requisito se asemeja a la exigencia de liquidez de la deuda en el proceso civil ejecutivo.
4. Previo apercibimiento: La potestad de ejecución solo puede actuarse previa notificación al interesado del inicio del procedimiento de ejecución, con la preceptiva intimación o apercibimiento de cumplimiento. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa. Habitualmente, la notificación del acto original ya incluye este apercibimiento para caso de incumplimiento.

Medios de Ejecución Forzosa

Existen cuatro instrumentos que la Administración puede utilizar para proceder a la ejecución forzosa de sus actos (recogidos en el artículo 100 de la Ley 39/2015). Cada uno de ellos está especialmente indicado para concretos tipos de obligaciones. La elección entre ellos, en los supuestos en que quepa utilizar más de uno, debe hacerse de acuerdo con el principio de proporcionalidad y eligiendo el medio menos restrictivo de la libertad individual (principio favor libertatis).

1. Apremio sobre el patrimonio: Aplicable para el cobro de cantidades líquidas adeudadas a la Administración. Sigue un procedimiento específico regulado en la normativa recaudatoria.
2. Ejecución subsidiaria: Consiste en la realización por parte de las Administraciones Públicas (bien por sí mismas o a través de terceros) de la conducta que el acto impone, a costa del obligado. Su empleo natural es para actos que, por no ser personalísimos, pueden ser realizados por un sujeto distinto del obligado. Este medio puede derivar, para el cobro de los gastos, en el apremio sobre el patrimonio.
3. Multa coercitiva: Es una medida de presión económica, independiente de las sanciones que pudieran proceder. Se impone al obligado para forzar el cumplimiento del acto. Solo podrá aplicarse cuando lo autoricen expresamente las leyes y en la forma y cuantía que estas determinen. Las multas coercitivas presuponen la existencia de un acto previo a ejecutar, su imposición suele ser discrecional (dentro de los límites legales) y su finalidad no es el castigo, sino la presión para que se cumpla la obligación. Pueden ser reiteradas por lapsos de tiempo suficientes para cumplir lo ordenado. Se aplican típicamente en:
   • Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona.
   • Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente.
   • Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
4. Compulsión sobre las personas: Es el medio más restrictivo y solo se admite cuando concurran los siguientes supuestos:
   • Que se trate de una obligación personalísima de no hacer o de soportar.
   • Que exista autorización expresa de una Ley para aplicar este medio.
   • En todo caso, deberá efectuarse dentro del respeto debido a la dignidad de la persona y a los derechos reconocidos en la Constitución.