Principio de Legalidad

El principio de legalidad constituye uno de los dogmas más tradicionales y arraigados de los sistemas de signo liberal democrático. La Constitución Española (CE) insiste en consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular.

Artículo 9.3: La CE garantiza el principio de legalidad y el Gobierno debe ejercer sus funciones de acuerdo con la CE y las leyes. La Administración Pública (AP) debe actuar con sometimiento pleno a la ley y al derecho. Este principio constituye una obligatoriedad general de las normas jurídicas: todos los sujetos están obligados a obedecer, cumplir y aplicar la totalidad de las normas válidas.

Artículo 9.1: Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la CE y al resto del ordenamiento jurídico.

Sometimiento de la AP a las Normas Emanadas del Poder Legislativo

La cuestión se complica cuando el ordenamiento se halla integrado también por reglamentos (normas dictadas por los órganos del poder ejecutivo).

Artículo 103 CE: Deber general de cumplimiento de las normas con énfasis singular. La administración debe actuar con sometimiento pleno de dos formas:

• Reiteración de la regla de su sometimiento a la totalidad del sistema normativo, debiendo observar las leyes emanadas del Parlamento.
• Plenitud de la sujeción a las normas alude a la completa juridicidad de la acción administrativa. El derecho es un parámetro constante de toda la actuación de la AP.

Vinculación a la Ley en Sentido Formal

Alude a la forma en que la administración se encuentra sometida a las normas con rango de ley. Vinculación positiva y negativa: toda norma jurídica puede condicionar las acciones que realizan los sujetos de derecho de dos formas:

• La norma puede erigirse en el fundamento previo y necesario de una determinada acción. Solo podrá realizarse en la medida en que la norma habilite al sujeto para ello.
• La norma puede constituir un mero límite externo o frontera a la libre acción del sujeto.

Régimen de vinculación a la ley en derecho español: Para la CE los dos son aplicables simultáneamente según los diferentes tipos de actuación administrativa y materias sobre las que recaiga.

Vinculación a las Normas Reglamentarias

El Gobierno y la AP están habilitados para dictar normas con rango inferior a la ley, es decir, los Reglamentos (R). Dichas normas se integran en el orden jurídico y obligan a partir de su entrada en vigor a todos los sujetos, incluida la AP que los dictó, de dos formas:

• Principio de inderogabilidad singular de los R: Artículo 23.4 de la Ley de Gobierno: Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un Reglamento.
• La actuación administrativa carece de eficacia ablatoria, regido por la vinculación negativa.

Principio de Tutela Judicial

Mecanismo de control para asegurar eficazmente el sometimiento de la AP al sistema normativo. La CE establece dos preceptos fundamentales que garantizan este control:

• El Artículo 24.1 CE dispone que “todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión”.
• El Artículo 106.1 CE establece que “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”.

De estos artículos se desprende:

1. La Administración Pública es controlada por una auténtica potestad jurisdiccional, la de los órganos encuadrados dentro del Poder Judicial.
2. Este control constituye una potestad de ejercicio obligatorio que han de desempeñar los jueces y tribunales, si bien su ejercicio está condicionado a previa petición. Una vez que el proceso de control se inicia es obligatorio que se emita un fallo, bien estimatorio o desestimatorio de las pretensiones del actor, fallo que el juez no puede dejar de dictar (Artículo 448 del Código Penal).
3. Se trata de una protección total a través de la jurisdicción, en un doble sentido: en el sentido de que se puede ejercitar tanto con respecto a la potestad reglamentaria, como al resto de la actuación administrativa, y, además, se predica como “total” en cuanto que la fundamentación jurídica para esta impugnación puede basarse en cualquier motivo de ilegalidad (Artículo 106.1 CE).

Autotutela

En virtud del privilegio de autotutela, la Administración Pública cuenta, en primer término, con la presunción de la validez de sus actos, por lo que no ha de acudir a un juez para que declare esos actos como válidos y, por tanto, vinculantes. Ésta es la llamada autotutela declarativa: la potestad de emitir declaraciones capaces de modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas sin el concurso de un órgano judicial.

El Artículo 57.1 de la Ley 30/92 reza: “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”.

Por otra parte, en virtud de la autotutela ejecutiva, ejecutoriedad de los actos o ejecución de oficio, la Administración puede incluso emplear la coacción en caso de resistencia, sin necesidad de acudir al juez. Así queda recogido en el Artículo 95 de la Ley 30/92, referido a la ejecución forzosa, a cuyo tenor: “Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos”.

El Principio de Autonomía

La primera cuestión que se nos plantea es el carácter problemático inherente al propio término, ya que la Constitución no nos dice en qué consiste esa autonomía y los criterios interpretativos son muy dispares. Debe entenderse referido a la capacidad de un ente de orientar y dirigir política y administrativamente su propia comunidad.

La titularidad conferida a los entes territoriales inferiores al Estado (Comunidades Autónomas, provincias y municipios), de potestades públicas que revistan las siguientes características:

1. Se trata de potestades públicas superiores, que revistan la mayor intensidad, tales como la potestad normativa, la potestad tributaria, la autotutela, la potestad expropiatoria o la sancionadora, entre otras. Su titularidad les corresponde por tratarse de entes políticos, primarios o territoriales que han de gozar de las competencias necesarias para la gestión de sus respectivos intereses.
2. Estas potestades operan, en principio, sobre un ámbito material indeterminado a priori.
3. Constituyen potestades públicas diversificadas, lo que viene a significar dos cosas:
   • Que las funciones y competencias de que es titular cada ente autónomo serán diferentes según los niveles territoriales.
   • Significa además que la forma de atribución de estas potestades es, asimismo, diversa. Las CCAA gozan en muchos casos de competencias compartidas con el Estado y, en el caso de los entes locales, es frecuente que tales competencias sean compartidas con el Estado y con las CCAA, de quienes las reciben mediante leyes o normas de desarrollo.

El Principio de Unidad

Artículo 2 CE: Tiene un claro contenido jurídico y constituye un lógico correlato del principio de autonomía. Establecimiento de una serie de límites al principio de autonomía, límites que enumera como tales la Constitución y que son: el interés general, la igualdad y la unidad de mercado.

a) El Interés General

Artículo 137 CE: En virtud del cual la autonomía se atribuye a cada entidad para la gestión de sus respectivos intereses, lo que supone:

• 1.º La existencia de un conjunto de intereses comunes del Estado, que trascienden a los de las CCAA y entes locales, y cuya satisfacción y garantía corresponde, en principio, al propio Estado.
• 2.º Supone, igualmente, una jerarquía de intereses, lo que impone a cada ente una actuación compatible con los intereses del escalón territorial superior. Aparte de servir de pauta para atribuir al Estado competencias exclusivas, constituye una fuente de poderes conferidos por la Constitución al Estado para hacer frente a situaciones excepcionales.

b) La Igualdad

Artículos 1 y 14 CE: Queda reforzada con el Artículo 139.1, a cuyo tenor: “Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado”. Existe la necesidad de garantizar la uniformidad de las condiciones de vida en todo el territorio (como formula de manera orientativa el Derecho alemán), y ello significa que las entidades territoriales dotadas de autonomía no pueden establecer un marco de derechos y obligaciones de sus respectivos ciudadanos, que les sitúen en una posición de ostensible ventaja o superioridad respecto de los que habitan en otros ámbitos territoriales.

c) La Unidad de Mercado

Artículo 139.2 CE: Según el cual “ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español”.

El Principio de Solidaridad

Búsqueda de un equilibrio económico interterritorial (Artículo 138.1 CE) como objetivo, pero supone también una actitud y un modo de actuar, que es lo que se viene llamando “lealtad autonómica”. Además, cuando la actuación de los entes autónomos es bilateral o multilateral, la solidaridad se manifiesta bajo la técnica de la cooperación.

Equilibrio Económico

Artículo 138.1 CE: Determina que: “El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular”.

Por tanto, observamos cómo pesa sobre el Estado el deber de corregir las desigualdades territoriales en el nivel de desarrollo económico y la distribución de la riqueza. Para alcanzar este objetivo, la Constitución pone en manos del Estado dos instrumentos básicos:

• La planificación económica, uno de cuyos objetivos es, como establece el Artículo 131.1 CE, equilibrar y armonizar el desarrollo interterritorial.
• Artículo 158.2 CE: Prevé el Fondo de Compensación interterritorial que pretende allegar fondos para, mediante una política de inversión, corregir los desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad.

El Deber de Lealtad Autonómica

Artículos 137 y siguientes CE: El Estado está obligado a aceptar el carácter plural del modelo territorial y, además, con un trato igual para todos, lo que impide emplear potestades que discriminen de algún modo a un ente territorial respecto de otro. Igualmente, los entes territoriales inferiores están obligados a aceptar sin reservas el hecho de su pertenencia a un sistema superior de organización. De ahí que no baste con un mero reparto de competencias entre los distintos entes, sino que es necesario un mandato dirigido a que cada ente guarde una conducta amistosa y cooperadora, tanto con los demás entes como con el conjunto, lo que implica también poner límites a su conducta discrecional.

La Técnica de Cooperación

Para que el principio de solidaridad sea eficaz hace falta que se implante una serie de técnicas de colaboración entre los entes, con objeto de conseguir el ejercicio armónico y coordinado de sus respectivas competencias. Existe una realidad: la creciente ampliación del ámbito de incidencia de problemas originariamente locales o regionales, que ahora serán objeto de entendimiento por parte de las CCAA o del Estado.