Estado de Derecho y Principio de Legalidad: La Revolución Francesa

Toda organización política se apoya en una concepción del Derecho. En la medida en que todo poder pretende ser legítimo, es un poder jurídico; toda forma histórica de Estado es un Estado de Derecho. Lo que distingue a los Estados es la interpretación del Derecho. Negar a un Estado su condición de Estado de Derecho parte de una concepción ideal del Derecho, desde una posición de Derecho Natural.

El Derecho Administrativo surgió como manifestación de las concepciones jurídicas de la Revolución Francesa, en reacción contra las técnicas de gobierno del absolutismo, donde la fuente de todo Derecho era el Rey. Los revolucionarios buscaban la libertad del súbdito pasivo frente a un poder trascendente.

Consolidada esta nueva concepción, el concepto de Estado de Derecho se identifica con su realización, manteniendo la convicción de la igualdad de los hombres.

En el Derecho Administrativo, toda acción del poder se justifica en una Ley previa, basada en dos ideas:

a. La legitimidad del poder procede de la voluntad comunitaria, expresada en la Ley. Solo en nombre de la Ley se impone obediencia.

b. El principio técnico de la división de poderes: el Ejecutivo ejecuta la Ley, el Legislativo es preeminente y el Judicial se somete a la Ley.

Este principio de legalidad implica que la Administración está sometida a la Ley, limitando sus actuaciones a la ejecución de esta. La Administración es una creación abstracta del Derecho, no una emanación personal de un soberano, y actúa sometida a una legalidad objetiva, invocable por los particulares mediante acciones, reflejando el principio de libertad instaurado por la Revolución Francesa.

La Construcción Técnica del Principio de Legalidad

Se busca precisar cómo el ordenamiento determina la posición jurídica de la Administración y su actuación concreta, y qué tipo de vinculación alcanza a la Administración respecto al ordenamiento que la rige.

A. Las Construcciones Tradicionales del Principio de Legalidad de la Administración: Aplicación Singular de la Ley y Doctrina de la Vinculación Negativa

Según el planteamiento original, la Administración:

1. No podía actuar por propia autoridad, sino amparándose en la Ley.
2. Este mecanismo se calificaba como proceso de ejecución de la Ley.

Otto Mayer consideraba esta ejecución como la particularización de los mandatos abstractos de las normas, similar a la sentencia judicial. Sobre este esquema se forjó el concepto de acto administrativo.

Stahl diferenció la vinculación de la Ley con la Administración y los Tribunales: los Tribunales ejecutan la Ley, mientras que la Administración realiza fines públicos dentro de los límites de la Ley, incluyendo potestades discrecionales.

La Administración tiene poderes reglados y discrecionales, utilizando criterios propios en estos últimos. La discrecionalidad es esencial y opera en el espacio no regulado por la Ley. La Administración no actúa por autoridad propia, sino ejecutando la Ley, según la doctrina de la vinculación negativa.

B. La Doctrina de la Vinculación Positiva de la Administración a la Legalidad

El kelsenismo, especialmente Merkl, reaccionó contra la explicación anterior. Para Merkl, toda acción administrativa debe estar legitimada por un precepto jurídico. Se establece la doctrina de la vinculación positiva: la acción administrativa es válida solo si responde a una previsión normativa. El principio de legalidad opera como cobertura legal previa. No hay espacio libre de Ley para la Administración; todos los actos y disposiciones administrativas deben ser conformes a Derecho.

El Principio de Legalidad como Técnica de Atribución de Potestades: La Doctrina de las Potestades Administrativas. Concepto y Clases de Potestades

A. El Concepto Técnico de Potestad. Caracteres y Clases

El principio de legalidad atribuye potestades a la Administración, definiendo sus límites. Toda acción administrativa es el ejercicio de un poder atribuido por la Ley. Santi Romano propuso un concepto de potestad, contrastándolo con el derecho subjetivo.

El derecho subjetivo se origina en una relación jurídica concreta, recae sobre un objeto específico y corresponde a un deber de un sujeto pasivo.

Las potestades:

• No se generan en relaciones jurídicas, sino en el ordenamiento.
• Tienen carácter genérico, refiriéndose a un ámbito de actuación.
• Consisten en la posibilidad de producir efectos jurídicos.
• No corresponden a un deber, sino a una sujeción de otros sujetos.

Clasificación de potestades:

• Innovativas: Crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas.
• Conservativas: Tutelan situaciones preexistentes.
• Supremacía general: Se aplican a todos los ciudadanos.
• Supremacía especial: Se ejercen sobre sujetos en subordinación específica.

B. La Singularidad de las Potestades Administrativas. Potestades y Poder Público. Potestades y Situaciones Activas de los Súbditos. Potestades Funcionales o Fiduciarias

Las potestades administrativas expresan la superioridad política de la Administración, pero están limitadas y condicionadas por la legalidad. La acción administrativa es el ejercicio de estas potestades en interés público. El artículo 2.4 de la LOFAGE establece que las potestades determinan la capacidad de obrar de la Administración General del Estado.

Las potestades administrativas son potestades-función, ejercidas en interés público. La validez de los actos administrativos depende de su adherencia al fin público. La omisión del ejercicio de la potestad cuando el interés colectivo lo exige es una irregularidad.

C. La Técnica de la Atribución de Potestad

• Autoatribución de potestades: La Administración puede modificar la legalidad para atribuirse nuevas potestades mediante reglamentos, dentro de los límites de la potestad reglamentaria.
• Atribución expresa y poderes implícitos o inherentes: La atribución debe ser expresa, aunque pueden inferirse poderes implícitos de otros poderes expresos.
• Atribución específica y supuestas cláusulas generales de apoderamiento: La atribución debe ser específica y concreta. No caben poderes indeterminados. Todo poder debe ser limitado y definido. La libertad implica que lo no prohibido está permitido. La Administración solo tiene potestades concretas, construidas por la Ley. Las cláusulas generales de apoderamiento no implican poderes ilimitados, sino supuestos limitados y condicionamientos.

Evolución

La Ley Orgánica de Conflictos Jurisdiccionales (LO 2/1987) regula los conflictos entre la Administración y los tribunales. El RD 1887 facultaba solo a la Administración para plantear conflictos. La Ley de 1948 legitimó a jueces y tribunales. La LCJ de 1987 establece reglas y crea el Tribunal de Conflictos Jurisdiccionales.

Régimen Jurídico

El Tribunal de Conflictos Jurisdiccionales es un órgano mixto, integrado por el presidente del Tribunal Supremo, cinco vocales (tres del Consejo de Estado y dos magistrados del TS). Resuelve conflictos de competencia de forma neutral e independiente, sin decidir sobre el fondo del asunto. Actúa como un «guarda agujas».

Legitimación activa: Cualquier juzgado o tribunal puede plantear conflictos, así como la Administración. El objeto del conflicto es la determinación de la competencia (art. 5 LCJ). El procedimiento incluye un requerimiento de inhibición, audiencia a los interesados, y un auto resolutorio. En conflictos negativos, los ciudadanos pueden dirigirse al Tribunal (art. 13.1).