El Presupuesto

1. El Presupuesto: Concepto y Clases

1.- Concepto de Presupuesto

En el ámbito del sector público, el presupuesto constituye la expresión contable del plan económico de la Hacienda Pública para un periodo de tiempo determinado. En este sentido, el hacendista alemán Fritz Neumark, en los años 50, definió el presupuesto como un resumen sistemático y cifrado, confeccionado en periodos regulares de tiempo, de las previsiones, en principio obligatorias, de los gastos proyectados y de las estimaciones de ingresos previstos para cubrir dichos gastos.

El presupuesto es el documento contable en el que se recoge la relación entre los recursos de los que se dispone y los gastos o inversiones en los que se van a materializar.

El presupuesto público puede contemplarse desde tres perspectivas distintas: la política, la económica y la jurídica.

Desde un punto de vista político, debemos contemplar la distribución de competencias en materia presupuestaria entre los poderes ejecutivo y legislativo. Así, a través del presupuesto, el parlamento autoriza al gobierno a realizar unos gastos determinados y a recaudar los ingresos necesarios para su financiación. El control del poder legislativo sobre la actividad económica del ejecutivo se manifiesta en diversas fases del ciclo presupuestario, en función de las competencias que en materia presupuestaria tiene atribuidas.

Desde el punto de vista económico el presupuesto es el mecanismo de asignación de recursos a partir de decisiones políticas. Esta concepción económica del presupuesto obliga a considerarlo como un instrumento de gestión pública que permite la asignación eficaz y eficiente de los recursos públicos.

Desde el punto de vista jurídico, el presupuesto es un documento legislativo, con forma de ley, que autoriza y vincula a las administraciones públicas para la realización de gastos, a la vez que establece la forma de financiar los mismos.

Desde esta visión jurídica, el profesor Sainz de Bujanda definió el Presupuesto del Estado como la “Ley mediante la que se autoriza el montante máximo de los gastos que el Gobierno puede realizar durante un período de tiempo determinado, en las atenciones que detalladamente se especifican, y se prevén los ingresos necesarios para cubrirlos”. A partir de esta definición su autor considera que las notas características del presupuesto son las siguientes:

a) Se trata de una ley que da eficacia y valor jurídico a los estados de previsión de los ingresos y gastos públicos.

b) Es una ley de autorización de gastos, que señala la cuantía y destino de los mismos, limitando jurídicamente la ejecución del gasto público en un triple sentido: cualitativo, cuantitativo y temporal.

Estos límites aparecen recogidos en la Ley 47/2003, General Presupuestaria, que dice en cuanto a la especialización de los créditos: “Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta ley”.

Se establece la limitación de los compromisos de gasto: “Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación”.

En cuanto a la temporalidad de los créditos: “1. Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gasto en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario, sin perjuicio de las salvedades establecidas en la propia ley. 2. Los créditos para gastos que en el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho, sin perjuicio de lo establecido para las incorporaciones de crédito”.

c) Contiene un mero cálculo o estimación de los ingresos públicos.

d) Constituye una manifestación del control del poder legislativo sobre el ejecutivo como consecuencia del sometimiento de la actividad financiera del Estado al imperio de la ley. La Constitución dice que: “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución”. “Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación”. “El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior”.

La Constitución define los Presupuestos Generales del Estado diciendo: “Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”.

Por su parte la Ley General Presupuestaria, los define diciendo: “Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal”.

Podemos resumir las características básicas del presupuesto en las siguientes:

1. Anticipación. El presupuesto constituye una previsión de las operaciones que va a realizar el sector público en un periodo futuro de tiempo.
2. Cuantificación. Estas previsiones aparecen cifradas utilizando el lenguaje contable e ingresos y gastos se clasifican siguiendo distintos criterios de clasificación: por categorías económicas, por programas, por órganos, etc. Como documento contable el presupuesto se realiza de forma que ingresos y gastos se encuentren equilibrados. Sin embargo, este equilibrio contable no implica la existencia de equilibrio económico, pudiendo existir déficit o superávit presupuestario.
3. Obligatoriedad. El Sector Público se encuentra legalmente obligado a cumplir las previsiones establecidas en el presupuesto. En este sentido, los gastos presupuestados tienen un carácter limitativo, estando la administración obligada a respetar dichos límites salvo en aquellas circunstancias previstas en la normativa. Respecto a los ingresos, el presupuesto solamente realiza una previsión de los mismos.
4. Regularidad. El presupuesto se elabora y ejecuta en intervalos regulares de tiempo. Normalmente la vigencia del presupuesto es anual. Esta nota de regularidad informa todo el proceso presupuestario y las distintas etapas del mismo: elaboración, discusión y aprobación, ejecución, liquidación y control.

2.- Concepto de Crédito Presupuestario

La Ley General Presupuestaria dice: “Son créditos presupuestarios cada una de las asignaciones individualizadas de gasto, que figuran en los presupuestos de los órganos y entidades que forman el sector público administrativo, puestas a disposición de los centros gestores para la cobertura de las necesidades para las que hayan sido aprobados. Su especificación vendrá determinada, de acuerdo con la agrupación orgánica, por programas y económica que en cada caso proceda.

3.- Clases de Presupuestos

Se pueden establecer tres clasificaciones principales de los presupuestos en función de su naturaleza, su alcance subjetivo o en función de su consideración como un instrumento de carácter técnico. Vamos a ver las dos primeras clasificaciones, y dejando las técnicas presupuestarias para el final.

A) En función de su naturaleza

De acuerdo con este criterio debemos distinguir entre:

• El presupuesto ordinario, que contiene las previsiones generales de ingresos y gastos a realizar durante el ejercicio presupuestario correspondiente.
• Los presupuestos extraordinarios en los que se consignan aquellos gastos de carácter extraordinario que no pudieron ser incluidos en el presupuesto ordinario correspondiente.

B) En función de su alcance subjetivo

Podemos distinguir entre:

• Los presupuestos de los sujetos que integran el sector público administrativo y los órganos con dotación diferenciada, de carácter administrativo, que contienen las obligaciones económicas y los derechos a reconocer en el ejercicio.
• Los presupuestos de los entes que conforman el sector público empresarial y el sector público fundacional, de operaciones corrientes y de capital y financieras, que contienen los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras a realizar en el ejercicio.

B) PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS

Los principios presupuestarios constituyen una serie de reglas de carácter jurídico que informan la elaboración, aprobación, ejecución y control del presupuesto.

En el ordenamiento jurídico español están recogidos en la Constitución, en la que aparecen los principios de competencia o legalidad, unidad y anualidad.

Así, el artículo 66.2 establece que “las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos (…)” y el 134.1 y 2 establece: “1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación.

2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”.

La reforma del artículo 135 de la Constitución aprobada el 27 de septiembre de 2011, introdujo en la misma el principio de estabilidad presupuestaria, hasta entonces contemplado en normas con rango de Ley como principio de programación presupuestaria.

En su nueva redacción, el artículo 135 del texto constitucional establece:

“1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.

2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.

Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.

3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito.

Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.

El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

La gestión del sector público estatal está sometida al régimen de presupuesto anual aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los límites de un escenario plurianual.

Los créditos presupuestarios de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por las modificaciones realizadas conforme a esta Ley.

El carácter limitativo y vinculante de dichos créditos será el correspondiente al nivel de especificación con que aparezcan en aquéllos.

A) Principio de competencia o de legalidad

Las competencias en materia presupuestaria aparecen reguladas en los ya trascritos artículos 66.2 y 134.1 de la Constitución.

De acuerdo con este reparto competencial, referido a las dos primeras fases del ciclo presupuestario, corresponde al Gobierno la elaboración y a las Cortes Generales la aprobación de los presupuestos.

La consecuencia de este reparto competencial es la vigencia del principio de legalidad o reserva de ley en materia presupuestaria. En este ámbito, el artículo 133.4 de la Constitución establece que “las administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes”. Por último, el texto constitucional excluye expresamente la delegación de la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado por parte de las Cámaras Legislativas en ninguna de las Comisiones Permanentes.

La Ley General Presupuestaria habla de la remisión por parte del Gobierno del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado a las Cortes Generales así como en el caso de tramitación de créditos extraordinarios y suplementos de crédito. Por lo tanto se debe concluir que la aprobación y modificación de los presupuestos se plasmará en una ley ordinaria.

B) Principio de anualidad

El varias veces citado artículo 134. de la Constitución establece que los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual.

En la misma línea, el artículo 27.1 de la Ley General Presupuestaria dice: “La gestión del sector público estatal está sometida al régimen de presupuesto anual aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los límites de un escenario plurianual”.

Las referencias a la elaboración de escenarios de programación presupuestaria plurianuales fueron introducidas por la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, que incluso formula explícitamente el principio de plurianualidad.

Sin embargo, esta formulación no cuestiona el principio de anualidad en la aprobación del presupuesto. Así, el Real Decreto Legislativo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, establece que: “La elaboración de los presupuestos en el sector público se enmarcará en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobación y ejecución presupuestaria”.

Con estos preceptos se quieren regular aquellos casos en los cuales el desarrollo de una determinada política pública obliga a la realización de gastos que se prolongan durante varios años e implican el establecimiento de compromisos de gasto que afectan a ejercicios futuros.

La Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011, establece:

“1. Podrán adquirirse compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, siempre que no superen los límites y anualidades fijados en el número siguiente.

2. El número de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos no será superior a cuatro. El gasto que se impute a cada uno de los ejercicios posteriores no podrá exceder de la cantidad que resulte de aplicar al crédito inicial a que corresponda la operación los siguientes porcentajes: en el ejercicio inmediato siguiente, el 70 %, en el segundo ejercicio, el 60 %, y en los ejercicios tercero y cuarto, el 50 %.

En los contratos de obra de carácter plurianual, con excepción de los realizados bajo la modalidad de abono total del precio, se efectuará una retención adicional de crédito del 10% del importe de adjudicación, en el momento en que ésta se realice. Esta retención se aplicará al ejercicio en que finalice el plazo fijado en el contrato para la terminación de la obra o al siguiente, según el momento en que se prevea realizar el pago de la certificación final. Estas retenciones computarán dentro de los porcentajes establecidos en este artículo.

Estas limitaciones no serán de aplicación a los compromisos derivados de la carga financiera de la Deuda y de los arrendamientos de inmuebles, incluidos los contratos mixtos de arrendamiento y adquisición.

3. El Gobierno, en casos especialmente justificados, podrá acordar la modificación de los porcentajes anteriores, incrementar el número de anualidades o autorizar la adquisición de compromisos de gastos que hayan de atenderse en ejercicios posteriores en el caso de que no exista crédito inicial.

4. Los compromisos a que se refiere este artículo se especificarán en los escenarios presupuestarios plurianuales y deberán ser objeto de contabilización separada”.

La LGP establece: “El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural y a él se imputarán:

a) Los derechos económicos liquidados durante el ejercicio, cualquiera que sea el período del que deriven.

b) Las obligaciones económicas reconocidas hasta el fin del mes de diciembre, siempre que correspondan a adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o, en general, gastos realizados dentro del ejercicio y con cargo a los respectivos créditos”.

En cuanto a la temporalidad de los créditos, dispone lo siguiente:

“1. Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario, sin perjuicio de las salvedades establecidas en la propia ley.

2. Los créditos para gastos que en el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 58 de esta ley”.

Las salvedades hacen referencia a:

• Permitir la aplicación a los créditos del presupuesto vigente en el momento de la expedición de las órdenes de pago las obligaciones que resulten de la liquidación de atrasos a favor del personal que perciba sus retribuciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado así como las que tengan su origen en resoluciones judiciales.
• “Los titulares de los departamentos ministeriales podrán autorizar, previo informe favorable de la Dirección General de Presupuestos, la imputación a los créditos del ejercicio corriente de obligaciones generadas en ejercicios anteriores como consecuencia de compromisos de gasto adquiridos, de conformidad con el ordenamiento, para los que hubiese crédito disponible en el ejercicio de procedencia.

Es necesario tener en cuenta que: “en el caso de obligaciones de ejercicios anteriores que fuera necesario imputar a presupuesto y no se hallen comprendidas en los supuestos previstos en los apartados anteriores, la imputación requerirá norma con rango de ley que la autorice”.

• Existen supuestos en que se podrán incorporar a los créditos correspondientes de un ejercicio los remanentes de crédito del ejercicio anterior.

En síntesis podemos decir que:

• Los ingresos públicos se imputarán al ejercicio presupuestario en que se hayan liquidado, con independencia del período del que deriven y del momento en que se produzca el ingreso de los mismos en las cajas públicas.
• En lo que se refiere a los gastos públicos, el criterio para la imputación temporal de un crédito presupuestario es que la obligación se encuentre reconocida con cargo a las dotaciones aprobadas para el ejercicio presupuestario.

Una última cuestión a considerar en relación con el principio de anualidad es el de la prórroga presupuestaria.

Una aplicación estricta de este principio impediría la realización de gastos por parte del sector público a partir del día 1 de enero del ejercicio siguiente si, al término de la vigencia de un presupuesto no se hubiera aprobado otro nuevo. Para solucionar este problema se prevé en este supuesto la prórroga del presupuesto del ejercicio anterior, situación que supone una excepción a la anualidad presupuestaria.

En este sentido, el artículo 134.4 de la Constitución dispone que: “si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos”.

El artículo 38 de la Ley General Presupuestaria recoge este precepto constitucional y delimita el alcance de dicha prórroga: “1. …………., se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el Boletín Oficial del Estado.

La prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo.

La estructura orgánica del presupuesto prorrogado se adaptará, sin alteración de la cuantía total, a la organización administrativa en vigor en el ejercicio en que el presupuesto deba ejecutarse”.

C) Principio de unidad.

Este principio se encuentra implícito en el artículo 134.2 de la Constitución: “Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal (…)”.

Su desarrollo se realiza en el artículo 33.1 de la Ley General Presupuestaria, al que anteriormente ya hemos hecho referencia en este capítulo, que establece: “Los Presupuestos Generales del Estado estarán integrados por:

a. Los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada( Cortes, Casas Real, T.Constitucional, T. de Cuentas ) y de los sujetos que integran el sector público administrativo.

b. Los presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y financieras de las entidades del sector público empresarial y del sector público fundacional.

c. Los presupuestos de los fondos a sin personalidad juridica”.

Este principio de unidad está referido a la forma de presentación del presupuesto, exigiendo que exista un único documento presupuestario en el que se condense toda la información sobre la actividad financiera de los entes que forman parte del sector público estatal.

La finalidad de este principio es de carácter político, para permitir el control del legislativo sobre la actividad presupuestaria del ejecutivo.

D) Principio de universalidad

Aparece también contenido de forma expresa en la redacción del citado artículo 134.2 de la Constitución: “Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal (…)” y constituye el complemento del principio de unidad anteriormente analizado.

El principio de universalidad sirve para dar concreción al de unidad, exigiendo que todos los gastos y los ingresos figuren en el presupuesto. Adicionalmente su cumplimiento supone la inexistencia de actividades financieras de carácter extrapresupuestario por parte de las entidades que conforman el sector público.

La materialización de este principio se realiza a partir de otros dos de carácter técnico:

1.- El principio de presupuesto bruto, según la Ley General Presupuestaria: “Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la Ley lo autorice de modo expreso.

Se exceptúan de la anterior disposición las devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por el tribunal o autoridad competentes y las previstas en la normativa reguladora de dichos ingresos, el reembolso del coste de las garantías aportadas por los administrados para obtener la suspensión cautelar del pago de los ingresos presupuestarios, en cuanto adquiera firmeza la declaración de su improcedencia, y las participaciones en la recaudación de los tributos cuando así esté previsto legalmente.

Se entenderá por importe íntegro el resultante después de aplicar las exenciones y bonificaciones que sean procedentes”.

2.- El principio de unidad de caja o no afectación,

Este principio implica que todos los ingresos deben destinarse de manera global a la cobertura de los gastos públicos, sin que deba establecerse una prelación que implique la financiación preferente de unos gastos frente a otros.

Su alcance es eminentemente político y se encuentra justificado por la necesidad de que el órgano de decisión político pueda priorizar las necesidades públicas a satisfacer y tenga la posibilidad de atenderlas con cargo al fondo común de los ingresos públicos.

E) Principio de especialidad

Aunque no aparece recogido de forma expresa en la Constitución aunque algunos autores como Cazorla Prieto, lo consideran implícito en el principio de legalidad o competencia.

Este principio tiene tres manifestaciones o aspectos:

a) El aspecto cualitativo que implica que se debe realizar el gasto única y exclusivamente en aquellos que autoricen los créditos presupuestados. La Ley General Presupuestaria establece: “Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta Ley”.

Resulta obvio que, para que este precepto sea operativo, es necesario que los presupuestos contengan un nivel adecuado de desagregación del gasto. La Ley General Presupuestaria establece la especificación de los créditos a nivel de concepto salvo en las excepciones en él recogidas:

“1. En el presupuesto del Estado los créditos se especificarán a nivel de concepto, salvo los créditos destinados a gastos de personal y los gastos corrientes en bienes y servicios, que se especificarán a nivel de artículo y las inversiones reales a nivel de capítulo.

b) El aspecto cuantitativo, que supone una vinculación para la Administración respecto a las cantidades que está autorizada a disponer para la ejecución del gasto. Es decir, prohíbe a la Administración adquirir compromisos de gasto que superen la cantidad presupuestada.

Está expresamente recogido en el artículo 46 de la Ley General Presupuestaria en el que se establece el carácter limitativo de los créditos para gastos:

“Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en esta Ley”.

c) El aspecto temporal, que tiene como finalidad establecer el período en que deben realizarse los gastos. Constituye la concreción en el ámbito de la gestión presupuestaria del principio de anualidad anteriormente analizado.

F) Principio de estabilidad presupuestaria

La reforma del artículo 135 de la Constitución aprobada el 27 de septiembre de 2011, introdujo en la misma el principio de estabilidad presupuestaria, aunque ya estaba recogido en la Ley General Presupuestaria, y en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria.

Este principio de estabilidad tiene su antecedente en el de nivelación presupuestaria, de la escuela liberal del siglo XIX. Junto con el principio del gasto público mínimo, constituyó una forma de limitar la intervención del Estado en la esfera económica que el pensamiento liberal propugnaba.

La incorporación del principio de estabilidad presupuestaria a nuestro ordenamiento jurídico tiene su fundamento en la incorporación de España a la Unión Económica y Monetaria Europea en el año 1999.

Anteriormente, la aprobación en el año 1991 del Tratado de la Unión Europea o Tratado de Maastricht, supuso el inicio de un proceso que ha obligado a los países que tenían como objetivo formar parte de la Unión Económica y Monetaria a adoptar una serie de criterios de estabilidad macroeconómica que han obligado a efectuar una importante reducción del déficit público a partir de unas estrictas exigencias de coordinación y disciplina en la política fiscal. Así, entre las condiciones que tenían que cumplir los Estados miembros para poder pasar a formar parte de dicha Unión, dos estaban referidas al saneamiento de las finanzas públicas: el déficit público no debía superar el 3% del Producto Interior Bruto y la deuda pública no podía exceder del 60% .

Esta normativa resulta de aplicación a la totalidad del sector público, tanto estatal como autonómico como local, siendo la finalidad de la Ley Orgánica 5/2001 la de establecer los mecanismos jurídicos de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, al servicio de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

En cuanto a los principios establecidos por esta normativa de estabilidad son los siguientes:

A) Principio de estabilidad presupuestaria. Implica que la elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos de los distintos sujetos integrantes del sector público debe realizarse en un marco de estabilidad presupuestaria. Se entiende como tal la situación de equilibrio o superávit presupuestario, medida en términos de capacidad de financiación de acuerdo con el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.

B) Principio de plurianualidad. Implica que la elaboración de los presupuestos del sector público se enmarcará en un escenario plurianual, compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la aprobación y ejecución presupuestaria.

C) Principio de transparencia. Supone que los presupuestos de los distintos entes integrantes del sector público y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria.

D) Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos. Implica, en primer lugar, que las políticas de gasto público deben establecerse teniendo en cuenta la situación económica y el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, ejecutándose mediante una gestión de los recursos públicos orientada por la eficacia, la eficiencia y la calidad. En segundo lugar, supone que la elaboración y aprobación de las disposiciones legales y reglamentarias, los actos administrativos, los contratos, los convenios de colaboración y cualquier otra actuación de los entes integrantes del sector público, debe supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de estabilidad presupuestaria.

C) FUNCIONES DEL PRESUPUESTO: EL PRESUPUESTO COMO TÉCNICA

Detrás de los sistemas presupuestarios existe también una técnica que permite realizar una asignación de recursos y gestionar de forma correcta los mismos. Algunos autores, consideran que es necesario diferenciar claramente entre la técnica presupuestaria como tal y el contenido del presupuesto. La importancia que a lo largo de la segunda mitad del Siglo XX ha cobrado la actividad estatal y el importante volumen de recursos empleado en la misma, ha obligado a emplear técnicas presupuestarias cada vez más refinadas que permitan no solamente manejar unos presupuestos complejos y arrojar el mayor grado de información posible sobre la actividad del sector público, sino también priorizar entre políticas de gasto y analizar la eficiencia en la gestión pública.

En función de la técnica presupuestaria podemos distinguir cinco sistemas presupuestarios principales cuyas características fundamentales se van a exponer a continuación.

1.- Presupuesto administrativo o de medios

Se corresponde con la visión clásica del presupuesto y su consideración del mismo como un instrumento de control de la actividad del sector público. Para ello clasifica los ingresos y los gastos de acuerdo con la adscripción administrativa u orgánica de los mismos. Es decir, los agrupa en función del órgano que tiene encomendada su gestión administrativa. Esta clasificación orgánica facilita la elaboración del presupuesto sobre la base de las previsiones elaboradas por cada órgano de la administración y facilita el control de la legalidad y la regularidad contable del gasto. Evidentemente no suministra información respecto a los objetivos y finalidades del gasto ni permite realizar una evaluación económica del mismo.

Esta concepción del presupuesto se corresponde con la visión que de la actividad estatal tenía el pensamiento económico “clásico” o liberal, que consideraba necesario restringir la misma a las funciones imprescindibles para el mantenimiento del propio Estado. A partir de esta concepción se desarrollaron una serie de principios presupuestarios que restringían considerablemente la actuación del poder ejecutivo y permitía al poder legislativo controlar la ejecución del presupuesto. Muchos de estos principios, aunque con importantes matizaciones, se mantienen actualmente, y son:

1.- Principios políticos.

Constituyen un conjunto de normas referidas al carácter reglado de la actividad financiera del sector público:

1. Principio de competencia. La elaboración de los presupuestos corresponde al poder ejecutivo, que luego los somete al Legislativo para su aprobación.
2. Principio de universalidad. Los presupuestos deben de recoger la totalidad de gastos e ingresos del Estado por su cuantía bruta.
3. Principio de unidad. Constituye un complemento del principio anterior. Ingresos y gastos deben formar parte de un presupuesto único.
4. Principio de especialidad, con tres vertientes: Cualitativa, que supone que los créditos consignados en el Presupuesto deben gastarse en aquello que se ha especificado en el mismo; cuantitativa, que implica que sólo puede gastarse para cada crédito la cantidad que se haya presupuestado; y temporal que obliga a gastar los créditos en el ejercicio en que se consignan.
5. Principio de temporalidad. Todo el Presupuesto debe de referirse a un periodo temporal determinado.
6. Principio de publicidad. La elaboración y gestión del Presupuesto deben de tener naturaleza pública.
7. Principio de exactitud. Se deben eliminar los créditos con naturaleza global y cuyo significado y contenido no pueda ser determinado con claridad.
8. Principio de anticipación. Los Presupuestos deben ser aprobados con la suficiente antelación al ejercicio en que deban estar en vigor.

2.- Principios económicos.

Estos principios se refieren a las condiciones que debe cumplir el presupuesto como instrumento de la intervención que realiza el sector público en la actividad económica.

1. Principio de gasto público mínimo. El gasto público debe ser mínimo y referido solamente a aquellas funciones que no puedan ser desarrolladas por el sector privado.
2. Principio de nivelación presupuestaria. El gasto público no puede ser superior a los ingresos que se obtengan mediante impuestos ordinarios.
3. Principio de neutralidad en la imposición. Los impuestos tienen que estar puestos en relación con los beneficios que los individuos reciben del Estado.
4. Principio de autoliquidación de la deuda. Solamente se podrá emitir deuda pública para financiar inversiones que generen los suficientes recursos como para amortizar la deuda y cubrir el pago de los intereses que genere.

3.- Principios contables.

Constituyen un conjunto de normas relativas al carácter instrumental del presupuesto que sirven para materializar los principios anteriores de carácter económico y político.

1. Principio de presupuesto bruto. Los ingresos y gastos deben contabilizarse por su importe bruto, sin que quepa realizar compensación entre ellos.
2. Principio de unidad de caja. Establece que todos los ingresos y pagos deben centralizarse en una caja única para una gestión más eficiente de la tesorería.
3. Principio de especificación. Todas las partidas deben estar perfectamente especificadas, sin que quepa realizar transferencias entre los créditos.
4. Principio de temporalidad. Solo se podrán aplicar al presupuesto de un ejercicio los ingresos y gastos que se produzcan en el mismo.

2.- Presupuesto por actividades o tareas.

Supone la asignación de los créditos de gasto en función de las actividades o tareas realizadas por cada unidad gestora. Si se dispone de una contabilidad de costes adecuada, esta técnica presupuestaria permite conocer el coste de las diferentes actividades realizadas por el sector público, facilitando la toma de decisiones sobre la gestión y la organización de las mismas. Supone un cambio de orientación respecto al presupuesto de medios, que pone su acento en el control de la actividad pública, buscando configurar el presupuesto como un instrumento que sirva a la gestión eficiente de los recursos públicos.

3.- Presupuesto por objetivos o de ejecución.

Supone agrupar el gasto en función de las actividades de una unidad de ejecución que tienen un mismo objetivo. Si los objetivos están bien definidos y pueden medirse mediante el empleo de indicadores de gestión, sirve para evaluar la eficiencia de la unidad gestora al permitir comparar los resultados obtenidos con los objetivos propuestos y los recursos utilizados. Se desarrolló por primera vez en Nueva York en los años 1913 a 1915 a partir de una clasificación detallada de las actividades municipales, subdivididas en funciones para las que se mostraban los objetivos a conseguir. Posteriormente, en el año 1948 se extendió su utilización del ámbito local al gobierno federal de los Estados Unidos.

Entre sus ventajas fundamentales se encuentra el hecho de que este tipo de presupuestos muestra con claridad los objetivos que tiene un ente público. Sin embargo plantea el problema de la elección de objetivos que reflejen con exactitud el producto final de las actividades que realmente lleva a cabo el ente público.

El profesor Fuentes Quintana ha remarcado las tres operaciones que conforman un presupuesto por objetivos:

a) La primera consiste en poner de manifiesto los objetivos perseguidos por cada unidad administrativa del sector público mediante una clasificación funcional del gasto.

b) La segunda implica organizar la administración financiera y adoptar un sistema contable que se corresponda con dicha clasificación funcional.

C) Por ultimo es necesario establecer un conjunto de medidas que permitan evaluar el grado de cumplimiento o realización del presupuesto. Su finalidad es medir la productividad de una determinada unidad administrativa en la realización de las actividades que tiene asignadas.

A pesar de sus semejanzas con el presupuesto por programas, ambos se diferencian en tres aspectos fundamentales:

En primer lugar, el programa tiene un objetivo global definido a un nivel superior que puede englobar a varios servicios o unidades gestoras.

En segundo lugar, el presupuesto por programas contiene elementos de planificación plurianual mientras que el presupuesto de ejecución se circunscribe a los objetivos previstos en el presupuesto anual.

Por último, el presupuesto por programas se ajusta a una planificación presupuestaria a nivel general, mientras el presupuesto por objetivos se circunscribe a un nivel departamental.

En síntesis se puede decir que un presupuesto de ejecución es más simple  que un presupuesto por programas, circunscribiéndose al análisis de objetivos no demasiado amplios.

4.- Presupuesto planificado o por programas.

Aparecio en el año 1961 en el Departamento de Defensa de los Estados Unidos siendo ministro MacNamara. En 1965 el Presidente Lyndon B. Johnson lo extendió a nivel federal y constituye un instrumento para la consecución de una asignación eficiente de los recursos públicos.

En España el presupuesto por programas se introdujo en la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977. La vigente Ley General Presupuestaria, en su artículo 35.4 establece: “Constituye un programa de gasto del presupuesto anual el conjunto de créditos que, para el logro de los objetivos anuales que el mismo establezca, se ponen a disposición del gestor responsable de su ejecución.

Los mismos constituyen la concreción anual de los programas presupuestarios de carácter plurianual.

La comprobación del grado de cumplimiento de un programa presupuestario se efectuará en función de los resultados cuando éstos sean mensurables e identificables.

Cuando los resultados no sean mensurables la efectividad del programa se hará mediante indicadores que permitan su medición indirecta”.

Según Charles Schultze, los objetivos del presupuesto por programas se pueden sintetizar en los siguientes:

– En la medida en que exige la identificación de los fines y objetivos perseguidos por la actividad de la administración pública, obliga a los gestores de la misma a examinar la finalidad que persiguen sus programas ordinarios de gasto.

– Pretende la evaluación de los resultados de un programa en función de los fines que se pretendía con su implementación.

– Tiene como objetivo la medida de los costes totales de los programas para el conjunto de los ejercicios presupuestarios en los que se implementan.

– Exige la formulación de objetivos y programas plurianuales.

– Obliga a valorar programas alternativos para encontrar los medios que permitan lograr los objetivos básicos del programa con el mínimo coste.

– Busca establecer procedimientos analíticos como parte del sistema de revisión presupuestaria. Estos procedimientos resultan necesarios para la integración de las decisiones sobre políticas de gasto y programas en el proceso presupuestario.

Podemos decir que el presupuesto por programas centra su atención en el resultado final de los mismos considerando la relación entre los medios que requieren y los resultados que pretenden alcanzar. Su principal ventaja es que ofrece una base útil para la evaluación por parte de la oficina presupuestaria de los requerimientos de fondos que realizan las diferentes entidades gestoras ya que permite analizar los resultados finales en vez de los requerimientos, prestando atención principal al análisis de costes y beneficios.

5.- Presupuesto en base cero.

El presupuesto de base cero se diseñó en la empresa privada (Texas Instruments), y posteriormente se implantó en 1973 en el Estado de Georgia por el gobernador Carter. Cuando Carter fue nombrado presidente de los Estados Unidos esta técnica presupuestaria se implantó a nivel federal.

El objetivo del presupuesto de base cero consiste en asignar los nuevos recursos presupuestarios de la manera más eficiente posible, sometiendo además a revisión continua las asignaciones correspondientes a los programas que se encuentran en marcha: ningún gasto se considera consolidado en el presupuesto si no se justifica la necesidad del mismo.

 Los sistemas presupuestarios tradicionales utilizan como técnica de elaboración anual el denominado “incrementalismo”. Es decir, consideran como punto de partida las cuantías de gasto fijadas en el presupuesto anterior y sobre las mismas aplican los incrementos o reducciones que consideran necesarios. Esto supone la adopción de decisiones sobre una pequeña fracción del gasto total consignado en el presupuesto, sin entrar a considerar la eficiencia de las operaciones no analizadas ni la conveniencia de introducir modificaciones sustanciales en los programas presupuestarios.

Por el contrario el presupuesto de base cero supone la planificación de las actividades a realizar mediante la elaboración de “paquetes de decisión” en los que se identifican las actividades que se pretenden realizar, de tal manera que sea posible evaluarlas y compararlas con las demás actividades con las que compite por obtener recursos y decidir sobre su aprobación. La clave de este sistema presupuestario se encuentra en la identificación de las diferentes alternativas existentes para desarrollar una misma actividad. Supone la implicación de los órganos gestores en el proceso de elaboración del presupuesto y en la elaboración de alternativas, por lo que constituye un sistema de presupuestación participativo. Son los responsables de cada unidad de ejecución los que deben demostrar la necesidad de los gastos que se proponen realizar mediante la identificación de las actividades a realizar.

3. LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

 LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA: ESTRUCTURA Y PRINCIPIOS GENERALES

1.-NORMATIVA BÁSICA APLICABLE EN MATERIA PRESUPUESTARIA

La normativa básica en materia presupuestaria a nivel del Estado español está constituida por:

Los artículos 745 134, 135, 157 y 158 de la Constitución. La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. y por las distintas Leyes Orgánicas, Leyes y Reglamentos de Estabilidad Presupuestaria.

Además de otras normas estatales que inciden en la materia presupuestaria como son:

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y el  Real decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.

2.- LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA: PRINCIPIOS GENERALES

La Legislación en esta materia en España tiene sus antecedentes remotos en las leyes de contabilidad de 1850 (Bravo Murillo) y 1870, y en la Ley de Administración y Contabilidad de la hacienda pública de 1 de julio de 1911, en la que se definían los Presupuestos Generales del Estado como la expresión cifrada de las obligaciones que la Hacienda debía de satisfacer en relación con los servicios que habrían de mantenerse en el mismo, y el cálculo de los recursos o medios que se considerasen realizables para cubrir aquellas atenciones.

Esta Ley, con  las oportunas modificaciones, estuvo en vigor hasta 1977, año en que se promulga la Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria. Una de las principales modificaciones que se introdujo, en la Ley de Presupuestos Generales para 1975, fue la del periodo de vigencia del Presupuesto. Hasta ese año, el Presupuesto se formulaba cada bienio, teniendo vigencia durante dos años naturales consecutivos. A partir de 1975 el Presupuesto pasó a tener una vigencia anual.

La extensión del ámbito de los Presupuestos Generales del Estado, fruto de la regulación contenida en el artículo 134.2 de la Constitución de 1978, así como la nueva configuración del Estado que se deriva del texto constitucional, y la introducción de nuevas técnicas presupuestaria, provocaron numerosas modificaciones en la Ley de 1977. La aprobación de Leyes de Estabilidad Presupuestaria en el año 2001, obligó a la promulgación de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, actualmente en vigor.,   que hace referencia a los principios de: estabilidad, plurianualidad, transparencia y eficiencia, como principios básicos de los que nace la nueva Ley, que aspira a conseguir una mayor racionalización del proceso presupuestario español.

3.- OBJETO, CONTENIDO Y ESTRUCTURA DE LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA

Esta Ley tiene por objeto la regulación del régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero del sector público estatal”.

Con esta definición tan amplia, no debe sorprendernos que, de los siete títulos de la misma, solamente el segundo se dedique a la materia presupuestaria. Su estructura es la siguiente:

Título I. Del ámbito de aplicación y de la Hacienda Pública estatal.

Título II. De los Presupuestos Generales del Estado.

Título III. De las relaciones financieras con otras Administraciones.

Título IV. Del Tesoro Público, de la deuda del Estado y de las operaciones financieras.

Título V. contabilidad del sector público estatal.

Título VI. Del control de la gestión económico-financiera efectuado por la Intervención General de la Administración del Estado.

Título VII. De las responsabilidades.

El título primero, establece el ámbito de aplicación de la Ley y la organización del sector público estatal, así como el régimen jurídico de la Hacienda Pública estatal, constituida por el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado y a sus organismos autónomos.

El título segundo se dedica a los Presupuestos Generales del Estado.

Establece los principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación como rectores de la programación presupuestaria, así como las reglas de gestión presupuestaria sometidas a un presupuesto anual que se enmarca en los límites de un escenario plurianual.

Trata de la programación presupuestaria y el objetivo de estabilidad, regula los escenarios presupuestarios plurianuales,

Define los Presupuestos Generales del Estado, su contenido y ámbito de aplicación, el procedimiento de elaboración, su remisión a las Cortes, contempla el supuesto de prórroga presupuestaria, y regula la estructura que adoptan, tanto en lo relativo a los estados de gastos como a los de ingresos.

Regula los créditos presupuestarios y sus modificaciones, estableciendo el papel que desempeña el Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria para hacer frente a necesidades inaplazables de carácter no discrecional.

 Se describen las sucesivas fases del procedimiento de gestión de los gastos públicos, así como la designación de competencias de gestión de gastos y ordenación de pagos. Se contemplan también el procedimiento de embargo de derechos de cobro, las actuaciones en relación con los pagos indebidos, así como los mecanismos presupuestarios de anticipos de caja fija y de pagos a justificar.

El título tercero de la Ley, de las relaciones financieras con otras Administraciones, contempla las operaciones financieras con la Unión Europea, con las comunidades autónomas y con las entidades locales.

El título cuarto define y regula el tesoro público, la deuda del Estado y las operaciones financieras.

Regula la información que con respecto a las operaciones financieras, habrán de facilitar el Gobierno y el Ministro de Hacienda a las Cortes Generales.

Introduce la aprobación anual de un Presupuesto Monetario, con el objeto de conseguir una adecuada distribución temporal de los pagos y una correcta estimación de la necesidad de endeudamiento del Estado.

También regula el endeudamiento y la gestión de tesorería de los organismos autónomos y entidades públicas empresariales. Las operaciones de endeudamiento de los organismos autónomos se condiciona a la previa autorización de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, que establecerá los términos y límites de las mismas.

El título quinto regula la contabilidad del sector público estatal, configurada como un sistema de información económico-financiera y presupuestaria que tiene por objeto mostrar, a través de estados e informes, la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera, de los resultados y de la ejecución del presupuesto de cada una de las entidades que integran el mismo.

 Entre los aspectos más destacados que contiene, podemos citar los siguientes:

– La enumeración de los principios contables públicos.

– El desarrollo de las competencias en materia contable de la IGAE.

– La regulación de la información contable.

– La formulación, el contenido y la remisión al Tribunal de Cuentas de la Cuenta General del Estado.

– La obligación y el procedimiento para la rendición de cuentas.

El título sexto regula el control de la actividad económico-financiera del sector público estatal ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado.

Configurándolo  como un control interno, ejercido con plena autonomía respecto de las autoridades y entidades cuya gestión económico-financiera se controla, y que tiene como objetivos la verificación del sometimiento de dicha gestión a la legalidad, a los principios de buena gestión financiera y a los establecidos en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. También establece sus modalidades, la función interventora, el control financiero permanente y la auditoría pública.

El título séptimo se dedica a las responsabilidades derivadas de las infracciones de la esta Ley que supongan un daño o perjuicio a la Hacienda Pública Estatal o a las entidades integrantes del sector público estatal.

Establece como principio general que “Las autoridades y demás personal al servicio de las entidades del sector publico  que por dolo o culpa graves adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las disposiciones de esta Ley, estarán obligados a indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso, a la respectiva entidad los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos, con independencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que les pueda corresponder”.

B) LAS LEYES ANUALES DE PRESUPUESTOS

1.- RÉGIMEN JURÍDICO

La Ley General Presupuestaria establece que: “los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector publico estatal”.

El  régimen jurídico de los Presupuesto Generales del Estado se puede definir a partir de la consideración que realiza Pérez Royo, según la cual “el presupuesto es el acto a través del cual el Parlamento establece la cifra máxima que la Administración está autorizada a gastar durante el ejercicio, desglosada convenientemente en cada una de las diferentes atenciones o líneas de gasto y acompañada de la previsión de los ingresos que se espera obtener mediante la aplicación de las Leyes tributarias». Así, los Presupuestos Generales del Estado se aprueban mediante una Ley ordinaria cuyo régimen de elaboración, tramitación y contenido se rige por las normas generales previstas en la Constitución y en la normativa que regula los distintos aspectos de la institución presupuestaria.

En cuanto a los gastos públicos, la Ley de Presupuestos Generales del Estado cumple la función de autorizar la realización de los mismos, estableciendo que : “las obligaciones de la Hacienda Pública estatal sólo son exigibles cuando resulten de la ejecución de los presupuestos, de conformidad con lo dispuesto en esta ley, de sentencia judicial firme o de operaciones no presupuestarias legalmente autorizadas”.

Sobre  los ingresos públicos, a pesar de que la Ley de Presupuestos Generales del Estado recoja la cifra de los derechos que se prevé liquidar durante el ejercicio económico por cada uno de los diferentes conceptos de ingreso, esta parte del presupuesto constituye un simple cálculo contable sin efectos jurídicos.

2.- CARACTERÍSTICAS

La Ley de Presupuestos Generales del Estado, de acuerdo con lo establecido en la Constitución Española contiene, para el ejercicio económico correspondiente, la previsión de ingresos y gastos a realizar, así como la regulación de aquellas materias directamente relacionadas con la ejecución presupuestaria. Asimismo, se incluyen modificaciones en materia tributaria cuando las respectivas leyes que configuran los tributos así lo prevean en cumplimiento del transcrito artículo 134 de la Constitución que establece que: “la Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una Ley tributaria sustantiva así lo prevea”.

Se trata por tanto de una Ley de contenido complejo que contiene, por una parte, los estados de gastos e ingresos a realizar y por otra un articulado en el que existen normas sobre diferentes materias.

3.- ÁMBITO SUBJETIVO DE LA LEY DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

Siguiendo el mandato constitucional, la Ley General Presupuestaria dice: “Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector publico estatal”.

Se regula por esta ley el régimen presupuestario, económico-financiero, contable y de control de los fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se efectúe mayoritariamente desde los Presupuestos Generales del Estado.

Por su parte, el artículo 2 de la misma norma, enumera los entes que forman parte del sector público estatal:

“1. A los efectos de esta ley forman parte del sector público estatal:

1. La Administración General del Estado y sus organismos autonomos.
2. Las entidades públicas empresariales, dependientes de la Administración General del Estado, o de cualesquiera otros organismos públicos vinculados o dependientes de ella.
3. Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social, así como sus centros y entidades mancomunados.
4. Las sociedades mercantiles estatales, definidas en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.
5. Las fundaciones del sector público estatal, definidas en la Ley de Fundaciones.
6. Las entidades estatales de derecho público distintas a las mencionadas en los párrafos b) y c) de este apartado.
7. Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia.

3. Los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado que, careciendo de personalidad jurídica, no están integrados en la Administración General del Estado, forman parte del sector público estatal, regulándose su régimen económico-financiero por esta ley, sin perjuicio de las especialidades que se establezcan en sus normas de creación, organización y funcionamiento. No obstante, su régimen de contabilidad y de control quedará sometido en todo caso a lo establecido en dichas normas, sin que les sea aplicable en dichas materias lo establecido en esta ley.

Sin perjuicio de lo anterior, esta Ley no será de aplicación a las Cortes Generales, que gozan de autonomía presupuestaria de acuerdo con lo establecido en el artículo 72 de la Constitución; no obstante, se mantendrá la coordinación necesaria para la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.”.

Por su parte, el artículo 3 de la Ley General Presupuestaria, divide el sector público estatal en:

1. El sector público administrativo, que estará integrado por los sujetos mencionados en los párrafos  a, b y d del apartado 1 y en el apartado 3, y por las entidades mencionadas en los párrafos g y h del apartado 1, del anteriormente trascrito artículo 2, siempre que cumplan alguna de las características siguientes:

1. Que su actividad principal no consista en la producción en régimen de mercado de bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, o que efectúen operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional, en todo caso sin ánimo de lucro.
2. Que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales, entendiendo como tales los ingresos, cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como contrapartida de las entregas de bienes o prestaciones de servicios.
3. El sector público empresarial, integrado por las entidades públicas empresariales, las sociedades mercantiles estatales y las entidades mencionadas en los párrafos g y h del apartado 1 del artículo 2, siempre que no se encuentren incluidas en el sector público administrativo.
4. El sector público fundacional, integrado por las fundaciones del sector público estatal.

 A partir de esta clasificación, el artículo 33 de la Ley General Presupuestaria establece el alcance subjetivo y contenido de los Presupuestos Generales del Estado:

“1. Los Presupuestos generales del Estado estarán integrados por:

1. 1. Los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada (Cortes Generales, Casa Real, T.Constitucional, T.. de Cuentas) y de los sujetos que integran el sector público administrativo.( (Admon General del Estado y sus Org. autonomos (INEM; Muface, Trafico); Entidades de derecho publico y consorcios que no realizan actividades empresariales, (como la Agen. Tributaria, Museo del Prado, Inst. Cervantes etc)).
   2. Los presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y financieras de las entidades del sector público empresarial (AENA, RTVE, RENFE, ICO) y del sector público fundacional.
   3. Los presupuestos de los fondos sin personalidad juridica propia.

2. Los Presupuestos generales del Estado determinarán:

a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los sujetos del  apartado 1) anterior.

b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes mencionados en el párrafo anterior.

c) Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras a realizar por las entidades contempladas en el párrafo 2) del apartado anterior.

d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de los programas con los recursos que el respectivo presupuesto les asigna.

e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

f) Las operaciones financieras de los fondos a que se refiere el párrafo 3) del apartado anterior”.

A tenor de estos preceptos podemos concluir que los Presupuestos Generales del Estado no constituyen un presupuesto único, sino que son una agregación de presupuestos, conformada a partir de una serie de subsistemas presupuestarios que responden a la naturaleza jurídica de las distintas entidades que integran el sector público estatal.

Los presupuestos del sector público administrativo tienen carácter limitativo, es decir, contienen el gasto máximo en que pueden incurrir.

Los presupuestos de los restantes agentes que forman parte del sector público estatal tienen carácter estimativo y no limitativo y no se integran en el presupuesto consolidado.

4.- CONTENIDO DE LA LEY DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

La doctrina establece la exigencia de que la Ley de Presupuestos Generales del Estado contenga únicamente normas que guarden una relación directa con los ingresos y gastos presupuestarios o con los criterios de la política económica general, de la que el presupuesto constituye un instrumento de desarrollo y aplicación.

Por tanto, el presupuesto tendrá una parte indisponible, integrada por los estados de gastos e ingresos. Asimismo podrá incluir, en el articulado, otro tipo de normas siempre que se relacionen con los criterios de política general en que se sustentan las previsiones presupuestarias.

Constituye un campo especialmente problemático el de las modificaciones en materia tributaria introducidas por la Ley de Presupuestos. La doctrina del Tribunal Constitucional en esta materia distingue tres supuestos distintos:

a) El de creación de tributos, expresamente prohibido.

b) Las modificaciones sustanciales y profundas, que pueden producirse siempre exista la previa habilitación por parte de una ley sustantiva.

c) Las modificaciones denominadas de “mera adaptación del tributo a la realidad”, que son admisibles en todo caso. Esta previsión del Tribunal constitucional es criticada por un amplio sector de la doctrina por la imprecisión conceptual del término que puede permitir reformas tributarias de alcance importante.

A) Articulado

La Ley de Presupuestos Generales del Estado se divide en ocho títulos a los que se añaden disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales.

El contenido del articulado de la Ley es el siguiente:

1.- Título I. De la aprobación de los Presupuestos y de sus modificaciones.

Contiene las normas que aprueban los créditos presupuestarios para el ejercicio siguiente. Se aprueban la totalidad de los ingresos y gastos del sector público estatal y se consigna el importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado, la modificación y ejecución de los créditos presupuestarios, las limitaciones presupuestarias y los créditos vinculantes operativos en el ejercicio.

2.- Título II. De la gestión presupuestaria.

Recoge las normas para la realización de la gestión presupuestaria de los créditos destinados a educación, sanidad y servicios sociales.

3.- Título III. De los gastos de personal.

Recoge las normas reguladoras de los gastos de personal, incluyendo la autorización de la oferta de empleo público para el ejercicio, y la aprobación del régimen retributivo del personal que presta sus servicios en el sector público estatal.

4.- Título IV. De las pensiones públicas.

Contiene las normas relativas a las pensiones públicas, tanto de la Seguridad Social, como del régimen de Clases Pasivas del Estado. 5.- Título V. De las operaciones financieras.

Contiene la autorización para realizar operaciones de endeudamiento por parte del Estado y los organismos públicos. En materia de Deuda del Estado, la autorización se refiere al incremento del saldo vivo de la Deuda a 31 de diciembre. Fija el límite total de los avales a prestar por el Estado y los organismos públicos, y regula las relaciones del Estado con el Instituto de Crédito Oficial.

6.- Título VI. Normas tributarias.

Recoge las modificaciones en materia de tributaria que afectan a los tributos cuya regulación es competencia del Estado.

7.- Título VII. De los entes territoriales.

Regula las transferencias de recursos que procedentes de los Presupuestos Generales del Estado, se destinan a la financiación de las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales.

8.- Título VIII. Cotizaciones sociales.

Regula las bases y tipos de cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarias y Formación Profesional de los distintos regímenes, y la cotización a las mutualidades generales de funcionarios.  

B) Estados numéricos

Siguiendo el artículo 33 de la Ley General Presupuestaria, los estados numéricos de ingresos y gastos recogen:

– Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer, y los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio, por los sujetos que integran el sector público administrativo y los órganos con dotación diferenciada.

– Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financiera, a realizar en el ejercicio, por las entidades que forman parte del sector público empresarial y fundacional.

– Las operaciones de los fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se efectúe mayoritariamente desde los Presupuestos Generales del Estado.

C) Anexos

Como documentación complementaria, los Presupuestos Generales del Estado se acompañarán de:

– Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales.

– Las memorias explicativas de los contenidos de cada presupuesto, con especificación de las principales modificaciones que presenten en relación con los vigentes.

– Un anexo con el desarrollo económico de los créditos, por centros gestores de gasto.

– Un anexo, de carácter plurianual de los proyectos de inversión pública, que incluirá su clasificación territorial.

– La liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de la liquidación del ejercicio corriente.

– Las cuentas y balances de la Seguridad Social del año anterior.

– Los estados consolidados de los presupuestos.

– Un informe económico y financiero.

– Una memoria de los beneficios fiscales.

D) Documentación que se presenta a las Cortes Generales

Toda la documentación que hemos enumerado en los epígrafes anteriores se organiza y presenta en cuatro series de documentos, que se identifican por medio de su color:

– La serie roja, que constituye la serie básica. Incluye los textos y estados numéricos que van a integrar la Ley de Presupuestos Generales del Estado: articulado de la Ley; presupuesto de ingresos; presupuesto de gastos, presupuesto por programas y memoria de objetivos; anexos de proyectos que componen los Fondos de Compensación Interterritorial; estados financieros y cuentas de organismos autónomos y otros organismos públicos; presupuestos de entidades del sector público administrativo y fondos sin personalidad jurídica; presupuestos de explotación y capital y otros estados financieros; resúmenes de ingresos y gastos. En esta serie los créditos se agrupan según los programas de gasto que configuran las políticas presupuestarias.

– La serie verde, que contiene la información complementaria y de desarrollo contable de la documentación contenida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, necesaria para la ejecución de los mismos: anexos de desarrollo de ingresos y gastos; anexos de inversiones reales y de programación plurianual;  anexos de personal, estructura orgánica y por programas. En esta serie los datos se agrupan siguiendo la clasificación orgánica.

– La serie amarilla, donde se recoge el informe económico financiero, la memoria de beneficios fiscales y otras memorias presupuestarias, los Presupuestos Generales del Estado consolidados y el anexo de flujos financieros entre España y la Unión Europea. Su finalidad es explicar las grandes cifras contenidas en los Presupuestos.

– La serie gris, que contiene la restante información complementaria como: liquidación del presupuesto anterior; avance de la liquidación del presupuesto vigente; gastos de funcionamiento e inversiones del Banco de España;, etc.

5.- ESTRUCTURA DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DE GASTO

En función de lo establecido en la LGP, podemos distinguir las siguientes estructuras presupuestarias:

A) Estructura del presupuesto de las entidades del sector público administrativo con presupuesto limitativo

1. Estados de gastos

La estructura de los presupuestos de gastos está establecida en el artículo 40 de la Ley General Presupuestaria:

“1. Los estados de gastos de los presupuestos se estructuran de acuerdo con las siguientes clasificaciones:

1. La clasificación orgánica que agrupará por secciones y servicios los créditos asignados a los distintos centros gestores de gasto de los órganos con dotación diferenciada en los presupuestos, la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, entidades de la Seguridad Social y otras entidades, según proceda.
2. La clasificación por programas, que permitirá a los centros gestores agrupar sus créditos conforme a lo señalado en el artículo 35 de esta Ley y establecer, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, los objetivos a conseguir como resultado de su gestión presupuestaria. La estructura de programas se adecuará a los contenidos de las políticas de gasto contenidas en la programación plurianual.
3. La clasificación económica, que agrupará los créditos por capítulos separando las operaciones corrientes, las de capital, las financieras y el Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria.

En los créditos para operaciones corrientes se distinguirán los gastos de personal, los gastos corrientes en bienes y servicios, los gastos financieros y las transferencias corrientes.

En los créditos para operaciones de capital se distinguirán, las inversiones reales y las transferencias de capital.

El Fondo de Contingencia recogerá la dotación para atender necesidades imprevistas.  

En los créditos para operaciones financieras se distinguirán las de activos financieros y las de pasivos financieros.

Los capítulos se desglosarán en artículos y éstos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos”.

Los estados de gastos de los presupuestos que corresponden a los sujetos del sector público administrativo se estructuran de acuerdo con una triple clasificación: por  funcional o por programas, orgánica y económica. La clasificación funcional indica la finalidad y objetivo del gasto -¿para qué se gasta?-; la clasificación orgánica indica quién es el que gasta; por último, la clasificación económica tiene por función explicar cómo y en qué se gasta.

a) Clasificación por programas

De acuerdo con esta clasificación, cada crédito presupuestario se identifica en función del programa de gasto en que se enmarca. Cada programa presupuestario determina el gasto que es necesario realizar para el desarrollo de cada actividad pública.

Los programas de gasto se agrupan formando grupos de programas que, a su vez, se estructuran en políticas de gasto. Las políticas de gasto comprenden un conjunto de programas con objetivos afines y se agrupan a su vez en cinco grandes áreas de gasto:

– Área de gasto 1: servicios públicos básicos: justicia, defensa, seguridad ciudadana e instituciones penitenciarias y política exterior.

– Área de gasto 2: actuaciones de protección y promoción social: pensiones, otras prestaciones económicas, servicios sociales y promoción social, fomento del empleo, desempleo, acceso a la vivienda y fomento de la edificación y gestión y administración de la Seguridad Social.

– Área de gasto 3: producción de bienes públicos de carácter preferente: sanidad, educación y cultura.

– Área de gasto 4: actuaciones de carácter económico: agricultura, pesca y alimentación, industria y energía, comercio, turismo y pequeñas y medianas empresas, subvenciones al transporte, infraestructuras, investigación, desarrollo e innovación, tanto civil como militar, y otras actuaciones de carácter económico.

– Área de gasto 9: actuaciones de carácter general: alta dirección, servicios de carácter general, administración financiera y tributaria, transferencias a otras Administraciones públicas y deuda pública.

b) Clasificación orgánica

La clasificación orgánica sirve para distribuir el gasto por centro gestores, que son aquellas unidades orgánicas con diferenciación presupuestaria.

Si la clasificación por programas permite conoce como y en que se gasta, la orgánica sirve para determinar quien gasta.

c) Clasificación económica

Agrupa los créditos de gasto en función de su naturaleza económica. Así, se distingue entre:

– Operaciones corrientes:

– Capítulo 1: Gastos de personal.

– Capítulo 2: Gastos corrientes en bienes y servicios. Comprende los gastos necesarios para el funcionamiento corriente de la administración pública.

– Capítulo 3: Gastos financieros. Comprende los créditos necesarios para satisfacer los intereses de la deuda pública y otros préstamos.

– Capítulo 4: Transferencias corrientes. Constituyen gastos sin contraprestación que se realizan hacia otros entes, públicos o privados, para financiar la realización de operaciones corrientes.

– Capítulo 5: Fondo de contingencia. Su objetivo es financiar gastos extraordinarios e imprevistos.

– Operaciones de capital:

– Capítulo 6: Inversiones reales. Inversiones directas de la administración pública en la adquisición de bienes de capital.

– Capítulo 7: Transferencias de capital. Constituyen gastos sin contraprestación que se realizan a favor de otros sujetos públicos o privados para financiar operaciones de formación de capital.

– Operaciones financieras:

– Capítulo 8: Activos financieros. Comprende la adquisición o incremento de activos financieros en manos de la administración.

– Capítulo 9: Pasivos financieros. Incluye la amortización o disminución de los pasivos financieros del Estado.

Cada uno de estos capítulos se divide en artículos y éstos a su vez en conceptos.

d) Codificación presupuestaria

A cada partida presupuestaria se le asigna un código alfanumérico que se corresponde con la triple clasificación hemos visto antes.

La clasificación orgánica se indica con un código numérico cuyos dos primeros dígitos indican la sección responsable del gasto, especificándose a continuación el servicio (con dos dígitos) o el organismo público (con tres dígitos).

La clasificación por programas sigue una codificación alfanumérica compuesta por tres dígitos y una letra. El primer dígito designa el área de gasto, los dos primeros definen la política de gasto y los tres dígitos se refieren al grupo de programas. El programa se identifica con una letra, comprendida entre la A y la L si es finalista y entre la M y la Z si se trata de un programa instrumental o de gestión.

En la clasificación económica los créditos se designan con un código numérico en el que el primer dígito por la izquierda designa el capítulo, el primer y segundo dígitos identifican el artículo, los tres números se refieren al concepto y, si hubiera otros dos dígitos, estarían determinando el subconcepto.

2. Estados de ingresos

“Los estados de ingresos de los presupuestos se estructurarán siguiendo las clasificaciones orgánica y económica:

1. La clasificación orgánica distinguirá los ingresos correspondientes a la Administración General del Estado y los correspondientes a cada uno de los organismos autónomos, los de la Seguridad Social y los del reesto de  entidades.
2. La clasificación económica agrupará los ingresos, separando los corrientes, los de capital, y las operaciones financieras.

En los ingresos corrientes se distinguirán: impuestos directos y cotizaciones sociales, impuestos indirectos, tasas, precios públicos y otros ingresos, transferencias corrientes e ingresos patrimoniales.

En los ingresos de capital se distinguirán: enajenación de inversiones reales y transferencias de capital.

En las operaciones financieras se distinguirán: activos financieros y pasivos financieros.

Los capítulos se desglosarán en artículos y éstos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos”.

a) Clasificación orgánica

Distingue los ingresos correspondientes a la Administración General del Estado y los correspondientes a cada uno de los Organismos autónomos, los de la Seguridad Social y los de las demás entidades, según procedan.

b) Clasificación económica

Supone la agrupación de los ingresos según su naturaleza económica:

– Ingresos corrientes:

– Capítulo 1: Impuestos directos y cotizaciones sociales. Incluye todos los impuestos que gravan la renta o la riqueza, excluido el de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

– Capítulo 2: Impuestos indirectos. Incluye los impuestos sobre la utilización de la renta y la riqueza y el de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados

– Capítulo 3: Tasas, precios públicos y otros ingresos. Incluye básicamente ingresos procedentes de la prestación y venta de bienes y servicios.

– Capítulo 4: Transferencias corrientes. Ingresos sin contraprestación recibidos de otros entes públicos o privados para la realización de operaciones corrientes.

– Capítulo 5: Ingresos patrimoniales. Comprende los ingresos derivados de los activos patrimoniales exceptuados los procedentes de la venta de los mismos.

– Ingresos de capital:

– Capítulo 6: Enajenación de inversiones reales. Incluye los ingresos procedentes de la enajenación de activos reales de propiedad pública.

– Capítulo 7: Transferencias de capital. Ingresos sin contraprestación recibidos de otros entes públicos o privados para financiar operaciones de inversión.

– Operaciones financieras:

– Capítulo 8: Activos financieros. Ingresos procedentes de la venta o reembolso de activos financieros en manos del sector público.

– Capítulo 9: Pasivos financieros. Comprende los ingresos derivados del aumento de los pasivos del Estado.

6.- EL CICLO PRESUPUESTARIO

Se denomina ciclo presupuestario a la sucesión de los diferentes momentos o fases que afectan al presupuesto: elaboración o preparación, discusión y aprobación, ejecución y control.

A) Elaboración

Según establece el artículo 134 de la Constitución, corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado. Dicha elaboración,  “se enmarcará en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobación y ejecución presupuestaria”.

El procedimiento por el cual se regirá la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se establecerá por orden del Ministro de Hacienda y se sujetará a las normas siguientes:

• Primera. Las directrices para la distribución del gasto, estableciendo los criterios de elaboración de las propuestas de presupuestos y sus límites cuantitativos con las prioridades y limitaciones que deban respetarse, se determinarán por el Ministro de Hacienda.

Con este fin, se constituirá la Comisión de Políticas de Gasto, .

• Segunda. Los ministerios y los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado, remitirán al Ministerio de Hacienda sus correspondientes propuestas de presupuesto, ajustadas a los límites que las directrices hayan establecido.

• Tercera. Las propuestas de presupuesto de gastos se acompañarán, para cada programa, de su correspondiente memoria de objetivos anuales fijados, conforme al programa plurianual respectivo, dentro de los límites que resulten alcanzables con las dotaciones previstas para cada uno de los programas.
• Cuarta. En el marco de este procedimiento, por orden del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales se establecerán las especificaciones propias del procedimiento de elaboración de los Presupuestos de la Seguridad Social.

Corresponderá al Ministro de Hacienda elevar al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado”.

De acuerdo con estas premisas y el resto de la normativa en materia presupuestaria, las fases del proceso de elaboración del presupuesto son las siguientes:

1. Actualización del Programa de Estabilidad

El Programa de Estabilidad es un documento que se elabora dentro del marco comunitario del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en el que se efectúa un análisis de la situación económica del país y de la orientación de la política económica. Dicho análisis sirve de base para formular las proyecciones y objetivos presupuestarios a medio plazo (3 años).

2. Orden de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado

El proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se inicia formalmente cuando se dicta la Orden Ministerial de elaboración de los mismos. En ella se establecen las directrices básicas: los criterios de presupuestación, el ámbito institucional, las comisiones participantes, las estructuras presupuestarias, la documentación a presentar y los plazos del proceso de elaboración.

A continuación, según establece en la Ley General Presupuestaria, se constituirá la Comisión de Políticas de Gasto que establecerá las directrices que deberán seguir las decisiones de asignación de los recursos presupuestarios.

Tambien participarán en el proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado:

– Las Comisiones de Análisis de Programas, que son los grupos de trabajo encargados de analizar la adecuación y validez de los programas de gasto respecto de los objetivos a perseguir  por los mismos .

– La Comisión de ingresos, grupo de trabajo encargado de coordinar la realización de las previsiones y estimaciones que han de ser tenidas en cuenta para la elaboración de los estados de ingresos del anteproyecto de Presupuestos Generales del Estado.

– Las Comisiones Presupuestarias de los distintos departamentos ministeriales.

3. Acuerdo sobre el objetivo de estabilidad presupuestaria y el límite de gasto no financiero del Estado

El artículo 12.1 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria establece que “con carácter previo al proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, el Ministerio de Economía y Hacienda confeccionará unos escenarios de previsión plurianual referidos a ingresos y gastos. Dichos escenarios detallarán para cada año los importes de los compromisos de gastos contenidos en cada política presupuestaria”.

A propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda y previo informe del consejo de Política Fiscal y Financiera se  fijará el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes. Este objetivo se acompañará del límite máximo de gasto no financiero del Presupuesto del Estado para el ejercicio siguiente.

Ambos serán remitidos a las Cortes junto con el cuadro macroeconómico contenido en el Programa de Estabilidad para su aprobación rechazo.

En el supuesto de que el Congreso y el Senado aprobasen el objetivo de estabilidad y el límite de gasto no financiero, la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado deberá de acomodarse a los mismos. En el caso de que fuesen rechazados, el gobierno, en el plazo máximo de un mes, deberá remitir un nuevo acuerdo que será sometido al mismo procedimiento.

4. Formulación del Anteproyecto de Ley

Para la elaboración de estos anteproyectos parciales existe en cada departamento ministerial una Comisión Presupuestaria que cuenta con el apoyo técnico de una Oficina Presupuestaria. Estas comisiones presupuestarias están encargadas de coordinar el contenido y extensión de los programas presupuestarios del anteproyecto de presupuesto de sus respectivos departamentos, manteniendo sus dotaciones dentro de los límites que se fijen en el proceso de asignación.

En base a los anteproyectos parciales, el Ministerio de Economía y Hacienda elaborará y presentará al Gobierno el anteproyecto global de Presupuestos Generales del Estado.

Corresponde a la Dirección General de Presupuestos la elaboración de los estados de gastos e ingresos a partir de las propuestas recibidas de las distintas comisiones.

6. Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado

Al Gobierno corresponde debatir el anteproyecto presentado por el Ministerio de Economía y Hacienda y aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos.

La fase de elaboración del presupuesto se cierra con la remisión por parte del Gobierno del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado a las Cortes para su discusión y aprobación. En este sentido, el artículo 134 de la Constitución establece que: “el Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior”. Por su parte, la Ley General Presupuestaria señala que dicho proyecto de Ley será remitido a las Cortes Generales antes del día 1 de octubre del año anterior al que se refiera.

B) Discusión y aprobación

Tal y como establece el artículo 134.1 de la Constitución, corresponde a las Cortes Generales el examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado.

El proceso de tramitación comienza en el Congreso de los Diputados, aplicándose con carácter general el procedimiento legislativo común, tal y como establece el artículo 133.1 de su reglamento: “en el estudio y aprobación de los Presupuestos generales del Estado se aplicará el procedimiento legislativo común, salvo lo dispuesto en la presente Sección”. Esta tramitación gozará de preferencia con respecto a los demás trabajos de la Cámara.

La publicación en el Boletín Oficial de las Cortes del proyecto de Ley abre el plazo de presentación de enmiendas, ya sean a la totalidad o al articulado.

El debate del proyecto de Ley comienza con el debate de totalidad en el pleno del Congreso, tal y como establece el artículo 134.1 de su Reglamento. Si se aprueba alguna enmienda a la totalidad, se devolverá el proyecto al Gobierno. En caso contrario será remitido a la Comisión de Presupuestos para se elabore el informe pertinente, se debata el proyecto y se emita un dictamen donde se recojan las enmiendas que habiendo sido aprobadas queden incorporadas al texto del proyecto. La tramitación continúa con el debate final en el Pleno del Congreso en el que, se desarrollará diferenciando el conjunto del articulado de la Ley y cada una de sus Secciones. Tras su aprobación se publicará en el Boletín Oficial de las Cortes y se remitirá al Senado.

En el Senado no existe debate previo a la totalidad, sino que se inicia la tramitación dentro de la comisión de Presupuestos, disponiendo los Senadores de un plazo de 10 días naturales para presentar enmiendas.

Si una enmienda implicase la impugnación completa de una sección, se tramitará como una propuesta de veto. Al igual que sucede en la tramitación en el Congreso, todas las enmiendas que supongan aumento de crédito en algún concepto solamente podrán ser admitidas a trámite si, además de cumplir los requisitos generales, en la propia enmienda se propone una baja de igual cuantía en la misma sección a la que aquélla se refiera.

El dictamen de la Comisión se remitirá al Pleno del Senado, donde tendrá lugar el debate del proyecto de Ley, que comenzará con el debate de totalidad en que se votarán las propuestas de veto que, para su aprobación, precisan el voto favorable de la mayoría absoluta de los Senadores. Si resultara aprobada una propuesta de veto, se comunicará al Presidente del Gobierno y al del Congreso de los Diputados. Para levantar el veto del Senado el texto aprobado por el Congreso deberá ser ratificado por el voto favorable de la mayoría absoluta de los Diputados o transcurridos dos meses por el voto favorable de la mayoría simple de los votos emitidos por los miembros del Congreso.

Si no se aprobara ninguna propuesta de veto, se debatirán las enmiendas y tras el debate se publicará en el Boletín oficial de las Cortes el texto junto con las enmiendas aprobadas para su remisión al Congreso de los Diputados donde será sometido a la consideración del Pleno de la Cámara. Para la incorporación al proyecto de Ley de las enmiendas aprobadas en el Senado se requerirá su aprobación por mayoría simple de los votos emitidos por los Diputados.

Tras la aprobación definitiva del proyecto de Ley se publicará el mismo en el Boletín Oficial de las Cortes. Posteriormente, la Ley de Presupuestos Generales del Estado, una vez sancionada por el Rey y publicada en el Boletín Oficial del Estado, comenzará su vigencia el primer día del ejercicio siguiente.

Tal y como establece el artículo 134 de la Constitución, “si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos”. Esta prórroga automática tiene por objeto garantizar la continuidad en la actividad del Estado en el supuesto en que comenzara el ejercicio económico sin tener el presupuesto del mismo aprobado.

 La prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo. La estructura orgánica del presupuesto prorrogado se adaptará, sin alteración de la cuantía total, a la organización administrativa en vigor en el ejercicio en que el presupuesto deba ejecutarse”.

C) Ejecución

El día 1 de enero comienza la ejecución del presupuesto aprobado, competencia que corresponde al ejecutivo.

La ejecución del presupuesto supone el empleo por parte de la Administración de los créditos que el legislativo le ha autorizado a gastar para el desarrollo de sus funciones.

Evidentemente la existencia de crédito presupuestario es el requisito necesario para la que la Administración pueda contraer cualquier obligación, ya sea nueva ya sea preexistente.

Esto no significa sin embargo que a lo largo del período de vigencia del presupuesto no puedan realizarse modificaciones en los créditos.

El artículo 51 de la Ley General Presupuestaria contempla la posibilidad de modificar los créditos iniciales, tanto en su cuantía como en su finalidad, mediante las siguientes figuras:

– Transferencias de crédito

– Generaciones de crédito

– Créditos ampliables

– Créditos extraordinarios y suplementos de crédito

– Incorporaciones de crédito

En lo que respecta al procedimiento de gestión de los gastos, el artículo 73 de la Ley General Presupuestaria establece que se realizará a través de cinco fases: aprobación del gasto, compromiso de gasto, reconocimiento de la obligación, ordenación del pago y pago material. Las tres primeras fases se corresponden con la gestión del gasto en sentido estricto y las dos últimas con la del pago.

De acuerdo con dicho precepto, las tres fases correspondientes al procedimiento de gestión del gasto se definen de la siguiente forma:

– La aprobación es el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario.

– El compromiso es el acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable.

–  El reconocimiento de la obligación es el acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente.

A continuacion, el ente gestor del gasto deberá interesar a la autoridad competente para la ordenación del pago para que emita la correspondiente orden o libramiento.

La solicitud por el ente gestor de la ejecución del pago deberá estar precedida de la acreditación documental de la realización de la prestación o del derecho del acreedor, de conformidad con los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el pago. Excepcionalmente se admite la posibilidad de realizar pagos a justificar.

Por último, la realización material del pago se efectuará mediante: transferencia bancaria, cheque, efectivo o cualesquiera otros medios de pago, sean o no bancarios.

En lo que se refiere a la gestión del presupuesto de ingresos, se realizará en dos fases sucesivas o simultáneas: reconocimiento del derecho, extinción del derecho.

El  “reconocimiento del derecho es el acto que, conforme a la normativa aplicable a cada recurso específico, declara y liquida un derecho a favor de la Administración General del Estado, de sus organismos autónomos o de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social”. En cuanto a la extinción del derecho, podrá producirse por su cobro en metálico, en especie, o por compensación en los casos previstos en las normativas especiales que sean de aplicación. Las extinciones de derechos por otras causas, como la anulación de la liquidación o las producidas en el proceso de recaudación por prescripción, condonación o insolvencia deberán ser objeto de contabilización diferenciada.

D) Control

El ciclo presupuestario concluye el 31 de diciembre mediante la liquidación del presupuesto, en la que se detalla el grado de ejecución de los créditos recogidos en el mismo. Este proceso culmina con la realización de la Cuenta General del Estado, que  se formará por la IGAE y se elevará al Gobierno para su remisión al Tribunal de Cuentas antes del día 31 de octubre del año siguiente al que se refiera. Por su parte, el Tribunal de Cuentas, por delegación de las Cortes Generales procederá al examen y comprobación de la misma dentro del plazo de seis meses, dictando posteriormente la declaración que le merezca para elevarla a las Cortes con la propuesta que considere oportuno.

Estas disposiciones sobre la terminación del ciclo presupuestario permiten controlar que la ejecución del presupuesto por parte de la Administración se ha ajustado al mandato contenido en la Ley de Presupuestos y a las normas que regulan la realización de los gastos y la obtención de los ingresos públicos.

Sin embargo, no constituyen la única manifestación del control de la actividad presupuestaria. Realmente, como se ha expuesto al analizar el propio concepto de presupuesto, la idea de control es inherente al mismo. De hecho, el ciclo presupuestario busca el control del poder legislativo sobre la actividad económica del ejecutivo.

8. LAS SUBVENCIONES PÚBLICAS

 1.- CONCEPTO

 El concepto de subvención lo encontramos en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que dice:

“1.-Se entiende por subvenciones,  toda disposición dineraria realizada por el Estado, las Comunidades autónomas o la administración Local, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguiente requisitos:

a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.

 El Decreto 71/1992, de 29 de octubre, por el que se regula el régimen de concesión de subvenciones en el Principado de Asturias, dice que: “Tendrán la consideración de subvención o ayuda todo desplazamiento patrimonial que tenga por objeto una entrega dineraria o en especie realizada por el Principado de Asturias a otras entidades públicas o privadas y a particulares, sin contrapartida directa por parte de los beneficiarios; afectada a un fin, propósito, actividad o proyecto específico; con obligación por parte del destinatario de cumplir las condiciones y requisitos que se hubieran establecido o, en caso contrario, proceder a su reintegro.

Estas subvenciones y ayudas tendrán siempre carácter voluntario, sin naturaleza contractual aun cuando fueren otorgadas mediante concurrencia pública; no podrán ser invocadas como precedente ni será exigible aumento o revisión”.

En cuanto a la Universidad, ni los Estatutos ni la Resolución que regula las subvenciones dan una definición de las mismas.

2.-TIPOS

Atendiendo a su finalidad, las subvenciones pueden ser muy variadas; así, pueden estar destinadas a rehabilitación de edificios, al inicio de una actividad, al fomento del empleo, etc.

A su vez, las subvenciones atendiendo al modo de concesión pueden ser directas o en concurrencia competitiva.

Las subvenciones directas siempre tienen un carácter excepcional y se otorgan de forma directa y especial. Procederán únicamente en aquéllos casos previstos nominativamente en los presupuestos, en los casos establecidos por norma de rango legal y en aquéllos supuestos de carácter excepcional debidamente justificado.

Requisito esencial para su concesión es la objetividad.

Las subvenciones otorgadas mediante concurrencia competitiva tienen carácter general y se otorgan mediante comparación de las solicitudes presentadas.

Requisitos esenciales para su otorgamiento son la objetividad, la publicidad y la concurrencia.

3.-NOTAS

Como notas esenciales han de señalarse las siguientes:

– La entidad concedente ha de ser una Administración pública.

– Los fondos públicos destinados a su financiación han de estar debidamente consignados en los respectivos presupuestos.

– Constituyen un auténtico gasto público, de transferencia, no real.

– Los fondos objeto de subvención se entregan con un fin público comprendido en el ámbito de las competencias del ente concedente.

– Se atribuyen a fondo perdido.

– Son fondos afectos al cumplimiento de un fin.

– Siempre consisten en una cantidad de dinero

4.-NATURALEZA JURÍDICA

La subvención es una donación de Derecho público. Como tal donación es un acto gratuito, de disposición de dominio y de liberalidad.

Ahora bien, desde un punto de vista estrictamente jurídico es impensable que en el ámbito de las Administraciones públicas puedan admitirse la existencia de actos de liberalidad al ser estos contrarios a sus fines y a su propia existencia.

Por ello, el Tribunal Supremo al enfrentarse con esta cuestión ha entendido que las subvenciones son actos de liberalidad pero no puros,ya que en las subvenciones hay una manifestación de liberalidad que se proyecta sobre la existencia de un interesado directo e inmediato, que es el beneficiario, pero hay también un interés general indirecto como puede ser según el objeto de la subvención el fomento de empleo, la protección a la vivienda, etc.

5.-PRINCIPIOS

Los principios informadores de las subvenciones, son los siguientes: transparencia, homogeneidad, igualdad, eficiencia y eficacia y legalidad.

Por otra parte, dentro de los condicionamientos jurídicos de la actividad subvencional, han de señalarse los siguientes:

Imposibilidad de autorizaciones genéricas; límites derivados de la posible incidencia de la actividad subvencional en los derechos y libertades del Título I de la Constitución Española; límites derivados de la posible incidencia con la libertad de empresa; y límites derivados de la posible incidencia con los principios rectores de la política social y económica.

6.-REQUISITOS OBJETIVOS DE LAS SUBVENCIONES

Dentro de los requisitos objetivos de las subvenciones, están:

Objeto, fin, condiciones y resolución.

Respecto al objeto de la subvención, son los fondos públicos que se entregan al beneficiario. Quedan fuera del objeto jurídico de las subvenciones las donaciones en especie.

Respecto a la finalidad, ha de señalarse que ha de suponer siempre la realización de una actividad que presente un interés público.

En relación con las condiciones objetivas, han de hacerse las siguientes consideraciones:

En primer lugar, existe una condición o cláusula principal que es el cumplimiento de la finalidad de la subvención.

En segundo lugar, existe una condición o cláusula accesoria de origen legal, que es la que está constituida por cuanta información le sea requerida al beneficiario por el Tribunal de Cuentas en el ejercicio de su función fiscalizadora.

En tercer lugar, cabe hablar de condición o cláusula accesoria de origen administrativo configurada a partir de la prohibición de establecer cláusulas contrarias a la tipicidad del acto como pudiera ser exigir a cambio de la subvención una contraprestación o su reintegro.

La concesión se realiza a través de un acto unilateral aunque requiera para su eficacia el consentimiento del administrado.

Esta concesión culmina a través de la correspondiente resolución administrativa que es “el acto de concesión”.

La resolución de concesión es un acto declarativo de derechos.

7.-ELEMENTOS SUBJETIVOS DE LAS SUBVENCIONES

Dentro de los requisitos subjetivos deben de analizarse las cuestiones referentes a los sujetos concedentes, a los beneficiarios y a los destinatarios.

a) Sujetos otorgantes

Por lo que se refiere a las entidades concedentes éstas han de ser Administraciones públicas.

A tales efectos se entienden por Administraciones públicas:

a) La Administración General del Estado.

b) Las entidades que integran la Administración local.

c) La Administración de las Comunidades Autónomas.

Asimismo, a estos efectos de subvenciones pueden ser también otorgantes las demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas, en la medida en que las subvenciones que otorguen sean consecuencia del ejercicio de potestades administrativas.

Asi,  la Resolución de 9 de abril de 2010, de la Universidad de Oviedo, por la que se regula el régimen de concesión de subvenciones, establece que: “La concesión de las subvenciones corresponde al Rector o, en su caso, a los Vicerrectores, al Gerente y aquellos otros órganos que, en sus respectivos ámbitos, tengan delegada dicha competencia, previa consignación presupuestaria para ese fin”.

b) Beneficiarios

Otro de los elementos subjetivos es el constituido por los beneficiarios.

Han de entenderse como tales el destinatario de los fondos públicos que haya de realizar la actividad o proyecto que fundamentó su concesión o se encuentre en la situación que legitima su concesión.

Cuestión polémica es determinar si el concepto legal de beneficiario es extensible a todo aquél que se beneficia económicamente de las ayudas o sólo es predicable del que recibe los fondos públicos.

Debemos entender, que el beneficiario es sólo el perceptor último de los fondos públicos. La relación subvencional es una relación financiera que sólo llega hasta donde llega el dinero público, ya se reciba directamente o a través de otra entidad que actúe por cuenta y en nombre de departamento u organismo concedente.

Respecto a los derechos de los beneficiarios deben distinguirse dos situaciones:

La primera, aquella en que el beneficiario es titular de un derecho subjetivo, lo que ocurre cuando la subvención sea nominativa y se cumpla el presupuesto de hecho de la misma. En este caso para la concesión de la subvención no se requiere publicidad, no se requiere convocatoria pública ni consignación presupuestaria, siendo ésta únicamente requisito para su eficacia.

La segunda situación es la que afecta a la generalidad de las subvenciones relativa a las concedidas en régimen de concurrencia competitiva. En estos casos, los posibles beneficiarios sólo tienen derecho a participar en igualdad de condiciones con los que reúnan los requisitos establecidos en las normas.

Como obligaciones de los beneficiarios, la ley General de Subvenciones, establece:

a) Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones.

b) Justificar ante el órgano concedente o entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

c) Someterse a las actuaciones de comprobación, a efectuar por el órgano concedente

d) Comunicar al órgano concedente o la entidad colaboradora la obtención de otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos que financien las actividades subvencionadas.

e) Acreditar con anterioridad a dictarse la propuesta de resolución de concesión que se halla al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social.

c) Destinatarios

Se considera destinatario el perceptor de fondos no final. En consecuencia la diferencia esencial entre beneficiario y destinatario estriba en que el primero es el perceptor final, mientras que el segundo es el perceptor de los fondos con destino al beneficiario.

Dentro de los destinatarios se encuentran las entidades colaboradoras.

Por lo que se refiere a los derechos y obligaciones ha de partirse del hecho de que la relación jurídica de la entidad colaboradora es doble: con el organismo concedente y con el beneficiario.

Frente a la Administración concedente tiene la obligación de justificar la aplicación de los fondos percibidos y entregar la justificación recibida de los beneficiarios.

Frente a los beneficiarios la ley establece que tiene la obligación de entregarles los fondos recibidos de acuerdo con los criterios establecidos en las normas reguladoras de la subvención y verificar el cumplimiento y efectividad de las condiciones determinantes para su otorgamiento.

8.-PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN

Al hablar del procedimiento de concesión hay que distinguir entre los supuestos de concesión en régimen de concurrencia competitiva y los supuestos de concesión en régimen de concesión directa.

 la Resolución de 9 de abril de 2010, de la Universidad de Oviedo, por la que se regula el régimen de concesión de subvenciones, establece que: “El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva, de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de Subvenciones. Se iniciará de oficio mediante convocatoria que habrá de respetar las bases reguladoras de la subvención.  

Y el artículo 6.4 dice: “Podrán concederse de forma directa, sin convocatoria pública, las subvenciones siguientes:

a) Las previstas nominativamente en el Presupuesto de la Universidad, en cuyo caso el procedimiento se iniciará de oficio o a instancia del interesado y terminará con la resolución de concesión o el convenio.

b) Aquellas cuya concesión o cuantía venga impuesta a la Universidad por norma de rango legal, que seguirán el procedimiento que les resulte de aplicación.

c) Excepcionalmente, aquellas subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública”.

Con carácter general, el artículo 22 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, precepto que tiene la consideración de legislación básica, establece:

“1.-El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva. A efectos de esta ley, tendrá la consideración de concurrencia competitiva el procedimiento mediante el cual la concesión de las subvenciones se realiza mediante la comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor valoración en aplicación de los citados criterios.

En este supuesto, y sin perjuicio de las especialidades que pudieran derivarse de la capacidad de autoorganización de las Administraciones públicas, la propuesta de concesión se formulará al órgano concedente por un órgano colegiado a través del órgano instructor. La composición del órgano colegiado será la que establezcan las correspondientes bases reguladoras.

Excepcionalmente, siempre que así se prevea en las bases reguladoras, el órgano competente procederá al prorrateo, entre los beneficiarios, de la subvención, del importe global máximo destinado a las subvenciones.

2.-Podrán concederse de forma directa las siguientes subvenciones:

a) Las previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales, en los términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de las subvenciones.

b) Aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal, que seguirán el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia normativa

c) Con carácter excepcional aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.

3.-No podrán otorgarse subvenciones por cuantía superior a la que se determine en la convocatoria”.

b) Del procedimiento de concesión en régimen de concurrencia competitiva

 las Bases de Ejecución del Presupuesto de la Universidad de Oviedo para el ejercicio 2012,, establece, en relación con las subvenciones en régimen de concurrencia competitiva:

“1.-Toda subvención, beca o ayuda para las que exista crédito comprendido en el presupuesto se otorgará según los principios de publicidad, concurrencia y objetividad, con respeto a las bases reguladoras de la concesión que se establezcan”.

 la Resolución de 9 de abril de 2010, de la Universidad de Oviedo, por la que se regula el régimen de concesión de subvenciones, establece que: “1. El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva, de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo II del Título I de la Ley General de Subvenciones. Se iniciará de oficio mediante convocatoria que habrá de respetar las bases reguladoras de la subvención e incluir necesariamente los extremos que establece el artículo 23 de la mencionada Ley

2. Las solicitudes de los interesados deberán ir acompañadas de la documentación que se determinen en las bases reguladoras o en la convocatoria, salvo que los documentos exigidos se hallen en poder de la Universidad.

3. El plazo máximo de resolución del procedimiento no podrá exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca un plazo mayor, y finalizará con la resolución de concesión que habrá de dictarse por el órgano competente en el plazo máximo de quince días desde la propuesta de resolución”.

En este procedimiento se distinguen tres fases: iniciación, instrucción y resolución.

 fase de iniciación:

El procedimiento para la concesión de subvenciones se iniciará siempre de oficio.

Esta iniciación se realizará siempre mediante convocatoria aprobada por el órgano competente, en la que se regula la concesión de las subvenciones, tendrá necesariamente el siguiente contenido mínimo:

a) Indicación de la disposición que establezca, en su caso, las bases reguladoras y el diario oficial en que está publicada, salvo que en atención a su especificidad éstas se incluyan en la propia convocatoria.

b) Créditos presupuestarios a los que se imputa la subvención y cuantía total máxima de las subvenciones convocadas dentro de los créditos disponibles o, en su defecto, cuantía estima de la subvenciones.

c) Objeto, condiciones y finalidad de la concesión de la subvención..

e) Requisitos para solicitar la subvención y forma de acreditarlos.

f) Indicación de los órganos competentes para la instrucción y resolución del procedimiento.

g) Plazo de presentación de solicitudes, a las que será de aplicación las previsiones contenidas en el apartado 3 de este artículo.

i) Documentos e informaciones que deben acompañarse a la petición.

k) Indicación de si la resolución pone fin a la vía administrativa y, en caso contrario, órgano ante el cual ha de interponerse recurso de alzada.

l) Criterios de valoración de las solicitudes, etc.

Si la solicitud no reúne los requisitos establecidos en la norma de convocatoria, el órgano competente requerirá al interesado para que la subsane en el plazo máximo e improrrogable de 10 días, indicándole que si no lo hiciese se le tendrá por desistido de su solicitud, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en la Ley  30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En el ámbito de la Universidad de Oviedo, el artículo 7 de la Resolución de 9 de abril de 2010, de la Universidad de Oviedo, por la que se regula el régimen de concesión de subvenciones, establece el procedimiento de aprobación de las bases reguladoras de las subvenciones:

“1. Con carácter previo a la convocatoria de la subvención o, en su caso, a la concesión directa de la misma, se aprobarán sus bases reguladoras, mediante Resolución del Rector, que tendrá carácter nominativo y se publicará en el Boletín Oficial del Principado de Asturias y en la página web de la Universidad.

2. Las bases reguladoras de las subvenciones se aprobarán como disposiciones de carácter general, previa tramitación del correspondiente expediente que, como mínimo, incluirá, además del proyecto de bases reguladoras de la subvención de que se trate, una memoria justificativa y económica del Centro Gestor e informes del Servicio Jurídico y de la Gerencia”.

Las bases reguladoras de las subvenciones en régimen de concurrencia competitiva deberán contener, al menos, los siguientes extremos:

a) El objeto de la subvención.

b) Los requisitos exigidos para tener acceso a la misma y la forma y el plazo en que deben presentarse las solicitudes y los documentos que deben acompañarlas.

c) El procedimiento de concesión de la subvención.

d) Los criterios de otorgamiento de la subvención y, en su caso, la ponderación de los mismos.

e) La cuantía máxima de la subvención y criterios para adjudicarla.

f) Los órganos a los que corresponda la instrucción y resolución del procedimiento de concesión de la subvención y el plazo para resolver sobre la concesión de la subvención.

h) La composición del órgano colegiado que, en su caso, formulará la propuesta de concesión de la subvención al órgano competente.

i) La compatibilidad o incompatibilidad con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad.

j) La forma de pago de la subvención.

o) Los criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas con motivo de la concesión de la subvención y que responderán a criterios de proporcionalidad.

p) Las obligaciones de los beneficiarios, la forma de acreditar su cumplimiento y, en su caso, la exoneración de acreditación.

q) El régimen de infracciones y sanciones”.

La  fase de instrucción, se ajustará a las siguientes condiciones:

“1.-La instrucción del procedimiento de concesión de subvenciones corresponderá al órgano que se designe en la convocatoria.

2.-El órgano competente para la instrucción realizará de oficio cuántas actuaciones estime necesarias para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debe formularse la propuesta de resolución.

3.-Las actividades de instrucción comprenderán:

a) Petición de cuantos informes estime necesario para resolver o que sean exigidos por las normas que regulan la subvención.  El plazo para su emisión será de 10 días, salvo que el órgano instructor, atendiendo a las características del informe solicitado o del propio procedimiento, solicite su emisión en un plazo menor o mayor, sin que en este último caso pueda exceder de dos meses.

Cuando en el plazo señalado no se haya emitido el informe calificado como preceptivo y determinante, o, en su caso, vinculante, podrá interrumpirse el plazo de los trámites sucesivos.

b) Evaluación de las solicitudes o peticiones, efectuada conforme los criterios, formas y prioridades de valoración establecidos en la norma reguladora de la subvención o, en su caso, en la convocatoria.

4.-Una vez evaluadas las solicitudes el órgano colegiado previsto en las correspondientes bases reguladores deberá emitir informe en el que se concrete el resultado de la evaluación efectuada.

El órgano instructor a la vista del expediente y del informe del órgano colegiado, formulará la propuesta de resolución provisional, debidamente motivada, que deberá notificarse a los interesados en la forma que establezca la convocatoria, y se concederá un plazo de 10 días para presentar alegaciones.

Examinadas las alegaciones en su caso por los interesados, se formulará la propuesta de resolución definitiva, que deberá expresar el solicitante o relación de solicitantes para los que se propone la concesión de la subvención, y su cuantía, especificando su evaluación y los criterios de valoración seguidos para efectuarla.

5.-La propuesta de resolución definitiva, cuando resulte procedente de acuerdo con las bases reguladoras, se notificará a los interesados que hayan sido propuestos como beneficiarios en la fase de instrucción, para que en el plazo previsto en dicha normativa comuniquen su aceptación.

6.-Las propuestas de resolución provisional y definitiva no crean derecho alguno a favor del beneficiario propuesto, frente a la Administración, mientras no se le haya notificado la resolución de concesión.

Por ultimo la  resolución, 

 “1.-Una vez aprobada la propuesta de  resolución definitiva, el órgano competente resolverá el procedimiento.

2.-La resolución se motivará de conformidad con lo que dispongan las bases reguladoras de la subvención debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento la resolución que se adopte.

3.-La resolución, además de contener el solicitante o la relación de solicitantes a los que se concede la subvención, hará constar, en su caso, de manera expresa, la desestimación del resto de las solicitudes.

4.-El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento no podrá exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca un plazo mayor o así venga previsto en la normativa de la Unión Europea. El plazo se computará a partir de la publicación de la correspondiente convocatoria, salvo que la misma posponga sus efectos a una fecha posterior.

5.-El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado la resolución legitima a los interesados para entender desestimada por silencio administrativo la solicitud de concesión de la subvención”.

Existe la posibilidad de la reformulación de solicitudes, regulada en la Ley General de Subvenciones, en los siguientes términos:

1.-Cuando la subvención tenga por objeto la financiación de actividades a desarrollar por el solicitante y el importe de la subvención de la propuesta de resolución provisional sea inferior al que figura en la solicitud presentada, se podrá instar del beneficiario, si así se ha previsto en las bases reguladoras, la reformulación de su solicitud para ajustar los compromisos y condiciones a la subvención otorgable.

2.-Una vez la solicitud merezca la conformidad del órgano colegiado, se remitirá con todo lo actuado al órgano competente para que dicte la resolución.

3.-En cualquier caso, la reformulación de solicitudes deberá respetar el objeto, condiciones y finalidad de la subvención, así como los criterios de valoración establecidos respecto de las solicitudes o peticiones”.

c) Del procedimiento de concesión directa

La Ley General de Subvenciones, establece las particularidades a que han de someterse las concesiones de subvenciones en régimen de concesión directa.

“1.-La resolución de concesión, y en su caso, los convenios a través de los cuales se canalicen estas subvenciones establecerán las condiciones y compromisos aplicables de conformidad con lo dispuesto en esta ley.

Los convenios  contendrán como mínimo los siguientes extremos:

a) Definición del objeto de las subvenciones, con indicación del carácter singular de las mismas y las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario y aquéllas que justifican la dificultad de su convocatoria pública.

b) Régimen jurídico aplicable.

c) Beneficiarios y modalidades de ayuda.

d) Procedimiento de concesión y régimen de justificación dada a las subvenciones por los beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras”.

9.-PAGO

El artículo 13 de la Resolución de 9 de abril de 2010, de la Universidad de Oviedo, por la que se regula el régimen de concesión de subvenciones, establece en relación con el procedimiento de aprobación del gasto y pago:

“1. Con carácter previo a la convocatoria de la subvención o, en su caso, a la concesión directa de la misma deberá efectuarse la aprobación del gasto y la resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente.

2. Las subvenciones se harán efectivas en un único pago, previa justificación por el beneficiario, en los términos establecidos en las bases reguladoras de la subvención.

3. Excepcionalmente y siempre que estuviera previsto en las bases reguladoras de la subvención, podrán realizarse, previa justificación, abonos parciales que consistirán en el pago fraccionado del importe total de la subvención. También podrán efectuarse abonos anticipados en las condiciones y garantías que establezcan las bases reguladoras de la subvención.

4. No podrá realizarse el pago de la subvención en tanto el beneficiario no se halle al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social o sea deudor por resolución de procedencia de reintegro. No será necesario aportar nueva certificación acreditativa si la aportada en la solicitud no ha rebasado el plazo de seis meses”.

la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, establece unos requisitos mínimos reguladores de la aprobación del gasto y pago, que podemos resumir de la forma siguiente:

 Requisitos generales

Con carácter previo a la convocatoria de la subvención o a la concesión directa de la misma deberá efectuarse la correspondiente aprobación del gasto.

La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente.

El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió.

Se producirá la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención en el supuesto de falta de justificación o de concurrencia de alguna de las causas de reintegro.

Cuando la naturaleza de la subvención así lo justifique, podrán realizarse pagos a cuenta y pagos anticipados

En ningún caso podrán realizarse pagos anticipados a beneficiarios cuando se haya solicitado la declaración de concurso, hayan sido declarados insolventes en cualquier procedimiento, se hallen declarados en concurso, estén sujetos a intervención judicial o hayan sido inhabilitados conforme a la Ley Concursal , mientras, en su caso, no fueran rehabilitados.

La realización de pagos a cuenta o pagos anticipados así como el régimen de garantías, deberán preverse expresamente en la normativa reguladora de la subvención.

No podrá realizarse el pago de la subvención en tanto el beneficiario no se halle al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social o sea deudor por resolución de procedencia de reintegro.

10.-JUSTIFICACIÓN

El artículo 12 de la Resolución de 9 de abril de 2010, de la Universidad de Oviedo, por la que se regula el régimen de concesión de subvenciones, establece al respecto:

“1. Los beneficiarios de las subvenciones vendrán obligados a justificar, en la forma y los plazos que determinen sus bases reguladoras y siguiendo lo dispuesto en la Ley General de Subvenciones, el cumplimiento de la finalidad que motivó su concesión y, en su caso, la aplicación de los fondos recibidos.

2. La justificación por el beneficiario habrá de incluir, en todo caso:

a) Una memoria descriptiva de la actividad realizada y financiada con la subvención.

b) Relación de justificantes de los gastos de la actividad subvencionada.

c) Las facturas originales y demás documentos de valor probatorio equivalente acreditativos de los gastos incurridos.

d) Una relación de los ingresos o subvenciones que hayan financiado la actividad subvencionada, con indicación del importe y su procedencia, en su caso.

3. Las subvenciones que se concedan en atención a la concurrencia de una determinada situación en el beneficiario no requerirán otra justificación que su acreditación por cualquier medio admisible en derecho, conforme a  los medios que establezcan las bases reguladoras, sin perjuicio de los controles que pudieran establecerse para verificar su existencia”.

11.-EFECTOS DEL INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES

Las responsabilidades en las que pueden incurrir los distintos beneficiarios y destinatarios de las subvenciones pueden ser de dos tipos: administrativas y penales.

La responsabilidad administrativa derivará en el correspondiente expediente que finalizará con la exigencia de reintegro de las subvenciones indebidamente obtenidas.

La responsabilidad penal se producirá en aquellos casos en los que se incumpla el tipo de injusto fijado en la ley penal.

La calificación entre infracción administrativa por fraude de subvenciones y delito viene determinada por la cuantía de la defraudación. La distinción entre delito y falta está en función de la cuantía y del carácter de la infracción, esto es, sólo está contemplada la posibilidad de fraude de subvenciones como falta en el ámbito de la defraudación a la Comunidad Europea.

En este sentido, la Resolución de 9 de abril de 2010, de la Universidad de Oviedo, por la que se regula el régimen de concesión de subvenciones, establece que: “El régimen de infracciones y sanciones en materia de subvenciones será el establecido en la Ley General de Subvenciones. Las sanciones serán acordadas e impuestas por el Rector, previa tramitación del correspondiente expediente en el que se dará audiencia al interesado y se estará a lo dispuesto  en la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”.

12.-REINTEGROS

El reintegro es la acción por virtud de la cual el beneficiario de una subvención procede a su devolución al haber nacido el derecho a la misma por nulidad de la resolución de la concesión o haber perdido el derecho a ella por el incumplimiento de alguno de los requisitos exigidos para su percepción. Se  exigiran los  interés de demora correspondiente, desde el momento de pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro,

a) Causas de reintegro

1º) Devoluciones derivadas de la invalidez de la resolución de concesión: infracciones legales cometidas cuando se dictó, no por circunstancias sobrevenidas.

A este respecto, cabe decir que el acto de concesión, como cualquier acto administrativo, puede ser:

– Nulo de pleno derecho –  Anulable  – Nulidad por infracción de la legalidad presupuestaria.

2º) Reintegros por privación de la eficacia del acuerdo de concesión: incumplimiento del fin, falta de justificación, etc., independientemente de la validez o no del acto de concesión.

Veamos:

– Obtención de subvenciones falseando condiciones exigidas u ocultando incumplimientos.

– Incumplimiento del fin, actividad u objetivo para la que se concedió.

– Incumplimiento de la obligación de justificación.

– Incumplimiento de la obligación de las medidas de difusión.

– Resistencia, excusa o negativa a la actividad de comprobación y control financiero o incumplimientos contables.

– Incumplimiento de condiciones impuestas a entidades colaboradoras o beneficiarios si afectan al modo de cumplir objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.

– Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios,

– Las demás específicamente previstas en la norma reguladora de la concesión (artículo 19. 4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones).

Salvo el supuesto recogido en primer lugar, esto es, el de la obtención de subvenciones falseando las condiciones exigidas u ocultando incumplimientos, que es antes de la concesión, en los demás supuestos el incumplimiento se produce una vez concedida, por lo que, decretado el reintegro, hay que proceder al cobro.

b) Procedimiento para la exigencia del reintegro de subvenciones

. El procedimiento para la exigencia del reintegro de subvenciones se iniciará por resolución del Rector y se resolverá por éste, previa audiencia al interesado y de conformidad con las disposiciones contenidas en el artículo 42 de la Ley General de Subvenciones”.

A tenor de dicha normativa, debemos tener en cuenta que:

– El procedimiento de reintegro puede iniciarse bien de oficio, por la propia Administración concedente en los casos previstos en la ley, por denuncia o por el perceptor por concurrir alguna de las causas establecidas en la ley o por renuncia

– El órgano competente para la tramitación y resolución del procedimiento de reintegro es el órgano concedente

– En cuanto a la devolución, comprenderá la cantidad percibida, total o parcial según proceda; si hay concurrencia de subvenciones de modo que se supere el coste de la actividad subvencionada se devolverá el exceso de lo obtenido; los intereses de demora; y, en su caso, los respectivos recargos de apremio

Hay que diferenciar dos fases esenciales: la fase declarativa y la recaudatoria.

1º) Fase declarativa.

El fin de esta fase es constatar la existencia del incumplimiento y la procedencia, en su caso, del reintegro.

En la tramitación, ha de darse audiencia al interesado.

El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Si trascurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo.

La resolución ha de ser motivada y en ella se especificarán la cuantía a devolver, los intereses y, en su caso, los recargos.

La resolución del procedimiento de reintegro pondrá fin a la vía administrativa.

2º) Fase recaudatoria de los fondos que deben ser reintegrados.

A este respecto, ha de decirse que las cantidades a reintegrar tendrán la consideración de ingresos de derecho público, resultando de aplicación para su cobranza lo previsto en la Ley General Presupuestaria y lo señalado en el Reglamento General de Recaudación.

c) La prescripción

Una última cuestión a considerar en relación con el reintegro de subvenciones es la relativa a la prescripción.

Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

B) LOS GASTOS PLURIANUALES

El artículo 47 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, establece que:

“1. Podrán adquirirse compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, siempre que no superen los límites y anualidades fijados en el número siguiente.

2. El número de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos no será superior a cuatro. El gasto que se impute a cada uno de los ejercicios posteriores no podrá exceder de la cantidad que resulte de aplicar al crédito inicial a que corresponda la operación los siguientes porcentajes: en el ejercicio inmediato siguiente, el 70%, en el segundo ejercicio, el 60%, y en los ejercicios tercero y cuarto, el 50%.

En los contratos de obra de carácter plurianual, con excepción de los realizados bajo la modalidad de abono total del precio, se efectuará una retención adicional de crédito del 10% del importe de adjudicación, en el momento en que ésta se realice. Esta retención se aplicará al ejercicio en que finalice el plazo fijado en el contrato para la terminación de la obra o al siguiente, según el momento en que se prevea realizar el pago de la certificación final. Estas retenciones computarán dentro de los porcentajes establecidos en este artículo.

Estas limitaciones no serán de aplicación a los compromisos derivados de la carga financiera de la Deuda y de los arrendamientos de inmuebles, incluidos los contratos mixtos de arrendamiento y adquisición.

3. El Gobierno, en casos especialmente justificados, podrá acordar la modificación de los porcentajes anteriores, incrementar el número de anualidades o autorizar la adquisición de compromisos de gastos que hayan de atenderse en ejercicios posteriores en el caso de que no exista crédito inicial.

4. Los compromisos a que se refiere este artículo se especificarán en los escenarios presupuestarios plurianuales y deberán ser objeto de contabilización separada”.

El artículo 3 de las Bases de Ejecución del Presupuesto de la Universidad de Oviedo para el ejercicio 2011, se regulan los compromisos de gasto con cargo a ejercicio futuros:

“1.- La tramitación de gastos de carácter plurianual se atendrá a lo dispuesto en el artículo 29 del Texto Refundido del Régimen Económico y Presupuestario del Principado de Asturias.

2.- Será necesario el acuerdo del Consejo Social para la aprobación de aquellos gastos de inversión de carácter plurianual que no figuren en los créditos inicialmente aprobados y relacionados en el Anexo de Inversiones, salvo cuando se trate de redistribuciones que no rebasen el límite de los créditos consignados en el Presupuesto ni el total de la inversión prevista y siempre y cuando no se doten créditos cualitativamente nuevos.

3.- Se autoriza al Rector a que mediante Resolución incorpore los créditos correspondientes a Planes de Inversiones pendientes de ejecución a 31/12/2010, sin que rebasen la cantidad total correspondiente a, en su caso, los préstamos concertados considerando los créditos ya ejecutados en los ejercicios anteriores, y las obligaciones plurianuales incluidas en los créditos iniciales del Presupuesto para 2011, así como los créditos previstos en la planificación de cada plan de inversiones”.

El precepto citado, artículo 29 del TRREPPA, en su redacción actualmente en vigor, establece que:

1.- El Consejo de gobierno podra adquirir compromisos de gasto que hayan de extenderse a varios ejercicios posteriores a aquel en que se autorizan, siempre que su ejecución se inicie en el propio ejercicico y se trate de alguno de los siguientes casos:

1. Inversiones y transferencias de capital.
2. Transferencias corrientes, derivadas de normas con rango de ley.
3. Gastos en bienes y servicios cuya contratación, bajo las modalidades establecidas en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, no pueda ser estipulada o resulte antieconómica por plazo de un año.
4. Arrendamiento de bienes inmuebles.
5. Cargas financieras para operaciones de crédito.
6. Activos financieros.

2. El número de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos referidos en los apartados 1,2,3 y 6  del apartado anterior, no será superior a cuatro.

3. Los gastos que se imputen a cada uno de los ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, deberán respetar las siguientes limitaciones:

1. No podrán exceder de la cantidad que resulte de aplicar al crédito inicial al que se impute la operación, los siguientes porcentajes: En el ejercicio inmediato siguiente, el 70 %; en el segundo ejercicio, el 60 %, y en los ejercicios siguientes el 50 %. El crédito inicial considerado será el correspondiente a cada Consejería y capítulo económico de gasto, sin que en ningún caso las autorizaciones plurianuales acumuladas, derivadas de ejercicios anteriores, puedan suponer una alteración de estos porcentajes.
2. No podrán exceder de la cantidad que resulte de aplicar al crédito inicial al que se impute la obligación, los siguientes porcentajes: En el ejercicio inmediato siguiente, el 100 %; en el segundo ejercicio el 80 %, y en los ejercicios siguientes el 70 %. El crédito inicial será el correspondiente al conjunto de operaciones económicas de la naturaleza referida en las letras a, b y c del apartado 1.

4. Excepcionalmente el Consejo de Gobierno, a propuesta de la Consejería competente en materia económica y presupuestaria y previa petición motivada del órgano gestor, podrá modificar las anteriores limitaciones. La Consejería competente en materia económica y presupuestaria determinará los criterios rectores de tales modificaciones.

4. bis. Excepcionalmente, quien ostente la titularidad de la Consejería competente en materia económica y presupuestaria, previo informe de la Consejería competente en materia de función pública, podrá autorizar gastos plurianuales para efectuar nombramientos o contrataciones de personal con relación de empleo de carácter no permanente que se imputen presupuestariamente al capítulo 1.

Las obligaciones económicas a contraer no podrán superar la dotación destinada al gasto del mismo concepto presupuestario en la correspondiente sección, sin que sea superior a cuatro el número de ejercicios a que puedan aplicarse.

5. En todo caso las autorizaciones de gasto a que se refiere el presente artículo serán objeto de adecuada e independiente contabilización”.