LECCIÓN 3: LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

3.1 Gobierno y Administración en España

Uno de los mayores problemas es delimitar hasta dónde llega el Gobierno y hasta dónde la Administración. En el Título IV de la CE podemos observar cómo se establece la regulación del Gobierno y la Administración. Así, los artículos 97 a 107 se refieren al Gobierno o a la Administración, dependiendo del artículo que se valore. El Gobierno y la Administración son dos conceptos diferentes.

Gobierno: Órgano constitucional que ordena y dirige a una sociedad conforme a unos presupuestos ideológicos de un momento determinado.

Administración: Aparato instrumental dependiente del Gobierno que tiene que actuar con neutralidad y objetividad (art. 103.1 CE).

No obstante, Gobierno y Administración se confunden en la práctica. Algunos autores, destacando a Baena del Alcázar, señalan que en los regímenes autoritarios que existían antes de aprobarse la CE, el Gobierno se identificaba con la Administración. La doctrina ha procurado diferenciar ambos conceptos en base a los siguientes tres criterios:

1. Criterio de la actividad: Una sería gubernamental y la otra estrictamente administrativa.
2. Criterio orgánico: Unos órganos serían de gobierno y otros exclusivamente administrativos.
3. Criterio de los actos y acuerdos administrativos: Los actos del Gobierno serían de carácter político e infiscalizables por la jurisdicción Contencioso-Administrativa, mientras que los actos emanados por la Administración sí quedan sujetos a la tutela de los Tribunales.

El criterio de la actividad y el de los actos han sido criticados, y el más elocuente ha sido el que distingue el órgano. Así, el Gobierno sería el conjunto de personas integrado por el Presidente y los Ministros. La Administración sería el aparato instrumental encabezado por los Ministros. El punto de conexión entre el Gobierno y la Administración son los Ministros.

Pese a lo dicho, el primer y el tercer criterio no gozan de virtualidad diferenciadora. Por tanto, el único determinante es el de la diferenciación orgánica. Lo relevante es saber cómo opera esa diferenciación orgánica. Por ende, la doctrina española ha entendido que el Gobierno, como órgano colegiado, siempre ejerce funciones gubernamentales. Por lo que el nexo de unión entre Administración y Gobierno viene dado por los Departamentos Ministeriales. Es el Ministro quien ostenta la calidad de miembro del Gobierno y, a su vez, es el titular y cabeza del Departamento Ministerial.

El problema que se plantea aquí es el de los Ministros sin Cartera, es decir, aquellos detrás de los cuales no existe organización administrativa alguna, siendo nombrados por meras razones políticas. En este supuesto, Baena del Alcázar ha señalado que son estrictamente Gobierno y no constituyen la Administración.

3.2 El Gobierno: Presidente, Vicepresidente, Consejo de Ministros y Comisiones Delegadas. Órganos de colaboración y apoyo

El Presidente del Gobierno

Su regulación nos viene dada por el art. 99 CE. En lo referente a su elección, tras considerarse quién goza de más posibilidades para ser designado Presidente por el Congreso de los Diputados, el Rey lo propone para su elección. Este habrá de recibir el apoyo favorable de la mayoría absoluta de la Cámara o, de no alcanzar dicha mayoría, cuarenta y ocho horas después, basta la mayoría simple en segunda vuelta. Solo el Presidente puede plantear la cuestión de confianza y solo a él se le puede presentar la moción de censura.

Santamaría Pastor ha opinado que el Gobierno es una especie de prolongación del Presidente del Gobierno.

El Gobierno, desde el punto de vista técnico, es un órgano constitucional y colegiado. El Presidente, en cambio, es un órgano unipersonal con fundamento también en la Constitución, y es quien desarrolla las competencias más relevantes del Gobierno. Las mismas se desglosan en el art. 98 CE: el Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina sus funciones con independencia de la responsabilidad que puedan tener sus Ministros y ejerce las competencias que establece el art. 2 de la Ley del Gobierno. El Presidente nombra y releva al resto del Gobierno (art. 100 CE). Tal tarea es llevada a cabo mediante Real Decreto y, a través del mismo, determina el número, funciones y denominación de los Departamentos Ministeriales (art. 2.2 Ley del Gobierno).

La configuración del Gobierno es flexible (art. 98 CE), pues está compuesto por el Presidente del Gobierno, el Vicepresidente o Vicepresidentes, los Ministros y otros miembros del Gobierno como los Secretarios de Estado. Sin embargo, dicha flexibilidad que preconiza la CE ha sido delimitada por la Ley del Gobierno que establece que son miembros del Gobierno el Presidente, el Vicepresidente o Vicepresidentes y los Ministros. El número de Vicepresidentes es decisión exclusiva del Presidente del Gobierno. En cuanto al número de Ministerios, no hay limitaciones legales. En los últimos años, debido a la debacle del Sistema Financiero, se ha tendido a reducir los Departamentos Ministeriales.

El Presidente representa al Gobierno, así como a la política gubernamental del mismo. Además, lo dirige y coordina sus funciones, convocando a tal efecto el Consejo de Ministros, a la vez que fija su orden del día. Asimismo, el Presidente del Gobierno es quien establece la política gubernamental, nombra los Altos Cargos dependientes de la Presidencia, propone al Rey la disolución de las Cortes, nombra otras autoridades y personal de la Administración, propone el referéndum consultivo, puede interponer el recurso de inconstitucionalidad, resuelve el conflicto de atribuciones, etcétera (art. 2.2.a) Ley del Gobierno). Todas estas funciones evidencian que el Presidente del Gobierno es la persona más poderosa del país.

Funciones del Presidente del Gobierno:

• Competencia para determinar la estructura orgánica y funcional del Gobierno, a través de un Real Decreto.
• Representa al Gobierno tanto en las instituciones nacionales como en las internacionales.
• Dirige la acción del Gobierno (art. 2), convoca, preside, fija el orden del día, modera y levanta las reuniones del Consejo de Ministros.
• Determina las directrices de la política interior y exterior basadas en el programa de Gobierno que ha presentado al Congreso de los Diputados.
• Convoca el referéndum consultivo previa autorización del Congreso.
• Propone la disolución de las Cámaras.

El Vicepresidente

Junto al Presidente, y en segundo término, se halla el Vicepresidente o Vicepresidentes (art. 98 CE). Esta figura tiene carácter potestativo, puede existir o no, y pueden ser varios o uno solo dependiendo del criterio exclusivo del Presidente. Ejercen las funciones que les encomienda el Presidente del Gobierno y, cuando asumen las potestades de un Departamento Ministerial, ostentan además la condición de Ministro. Su nombramiento y separación los realiza el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno (art. 2.2k Ley del Gobierno).

El Consejo de Ministros

El Consejo de Ministros, o Gobierno, es un órgano colegiado y constitucional que encuentra su fundamento en el artículo 98 CE y en la Ley del Gobierno. Es un órgano integrado por el Presidente del Gobierno, los Vicepresidentes, en su caso, y los Ministros (art. 1.2 Ley del Gobierno).

Le corresponde la suprema dirección de la Administración General del Estado y es el órgano titular del poder ejecutivo. Una novedad del art. 5.2 de la Ley 40/2015 es que podrán asistir Secretarios de Estado, y excepcionalmente otros altos cargos, cuando sean convocados para ello. Ordena y gestiona a la sociedad en un momento determinado.

Evolución histórica:

• Se puede encontrar un antecedente en el Consejo de Gabinete de Felipe V.
• En la época de Carlos III se crea la Suprema Junta de Estado, órgano colegiado que se encargaba de gestionar y dirigir el país.
• Carlos IV establece el Consejo de Estado, el cual no ha de confundirse con el Consejo de Estado actual, órgano al que le correspondía auxiliar al Monarca en la gestión de los asuntos públicos.
• Fernando VII, en el siglo XIX, es el que comienza a denominar Consejo de Ministros a aquel órgano integrado por cinco Secretarías de Estado: Estado, Guerra, Gracia y Justicia y Marina. Su función era el asesoramiento al Monarca Absoluto.
• Este Gobierno va a pasar, en el siglo XIX, a distintas Constituciones con la denominación de Consejo de Ministros, la cual se mantiene hasta la actualidad.

Las reuniones son secretas y las actas que se levanten por parte del Secretario no pueden ser igual que las actas de los órganos colegiados. Las actas solo pueden reflejar asistentes, circunstancias de lugar y tiempo, acuerdos, informes. Las deliberaciones son secretas.

En la actualidad, el art. 97 CE establece que el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración Civil y Militar y la defensa del Estado. Ejerce, además, la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes. Por lo tanto, al Gobierno se le atribuyen funciones muy relevantes.

El art. 5 de la Ley del Gobierno es más minucioso al señalar que el Consejo de Ministros aprueba los Proyectos de Ley, los proyectos de los Presupuestos Generales del Estado, los Decretos Leyes, Decretos Legislativos, acuerda la negociación y firma de los Tratados Internacionales, declara los Estados de Alarma, aprueba Reglamentos, resuelve recursos, resuelve conflictos, etcétera.

El Gobierno en funciones no puede presentar proyectos de ley de presupuestos, y el propio Presidente en funciones (art. 21) tampoco puede proponer la disolución de las Cortes ni plantear la cuestión de confianza.

Algunos autores, como Luis Cosculluela, opinan que, debido a circunstancias extraordinarias, el Gobierno en funciones puede aprobar, por razones de urgencia, medidas que podrán ser convalidadas por el Congreso de los Diputados.

Normas de funcionamiento del Consejo de Ministros: El Gobierno ha de actuar de acuerdo con tres principios:

1. Principio de dirección presidencial.
2. Principio de colegialidad.
3. Principio departamental.

Estos han de informar la actuación del Gobierno. La regulación acerca de las normas mínimas de funcionamiento del Consejo de Ministros dada por la Ley del Gobierno ha constituido un acierto y un avance. Ostenta el mérito de regular cuestiones de hondo calado como el secreto de las deliberaciones del Consejo de Ministros, el otorgamiento al Presidente del Gobierno de las competencias para fijar y presidir las reuniones del Consejo de Ministros, el levantamiento de acta de las reuniones celebradas, las cuales solo versarán sobre aspectos de tiempo y lugar por mor del secreto de las deliberaciones, etcétera.

El Secretariado del Gobierno es un órgano de apoyo previsto en el art. 9 de la Ley del Gobierno y se encarga de la custodia de toda clase de actas e informes que se levanten en Consejo de Ministros.

El Consejo de Ministros desarrolla su actividad en un periodo de 4 años, salvo disolución anticipada de las Cortes. Ello plantea cuestiones acerca de las funciones que puede desempeñar el Gobierno durante el periodo que media entre las elecciones generales y la toma de posesión del nuevo Gobierno. Al respecto, la Ley del Gobierno prescribe que, en ningún caso, podrá aprobarse por el Gobierno en funciones proyectos de presupuestos, presentar Proyectos de Ley al Congreso o al Senado, ni tampoco utilizar el mecanismo de las Delegaciones Legislativas, quedando, como nos dice la ley, en suspenso todas las delegaciones legislativas otorgadas por el anterior Parlamento.

En definitiva, el cometido del Gobierno en funciones es facilitar el normal desarrollo en el proceso de formación del nuevo Gobierno (art. 21.3 Ley del Gobierno) y gestionar el despacho ordinario de los asuntos públicos que no tengan mayor trascendencia y que no vayan a comprometer las posteriores actuaciones del nuevo Gobierno.

Limitaciones del Presidente del Gobierno en funciones:

• No podrá proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales.
• No podrá plantear la cuestión de confianza.
• No podrá proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.

En resumen, el Gobierno en funciones ha de limitarse a una gestión ordinaria de los asuntos para que la prestación de los servicios públicos no se vea entorpecida.

Las Comisiones Delegadas del Gobierno

Se trata de otros órganos colegiados que ya aparecían recogidos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones del Estado de 1957, ley promovida para reformar la Administración española junto a un conjunto de leyes dirigidas a tal fin.

Éste se regula como un órgano colegiado dependiente del Gobierno, cuya función es la coordinación de la actividad de los Ministerios que la integran y preparar y realizar estudios que deban ser conocidos y resueltos por el Consejo de Ministros. Además, pueden resolver determinados asuntos cuando sea innecesario elevarlos al Consejo de Ministros.

Estas Comisiones Delegadas del Gobierno son creadas, modificadas o suprimidas por Real Decreto, a propuesta del Presidente del Gobierno. En él figurarán los Ministerios que la integran, la Presidencia del órgano, sus funciones, así como el miembro que ostente la condición de Secretario. Sus deliberaciones serán secretas (art. 6.5 Ley del Gobierno).

Hasta ahora, las Comisiones Delegadas del Gobierno estaban reguladas a través del Real Decreto de 22 de octubre de 2010, que señalaba hasta 8 comisiones diferentes, que se encargaban desde asuntos económicos hasta cuestiones de crisis, política autonómica, cambios climáticos o política de igualdad. Ahora bien, lógicamente, la entrada del próximo Gobierno supondrá que éstas se configuren de la manera que se estime oportuna.

Los órganos de colaboración y apoyo

El Gobierno, las Comisiones Delegadas del Gobierno y el Presidente precisan una serie de órganos de colaboración y apoyo para el correcto y buen desempeño de sus funciones. Estos vienen consagrados en la Ley del Gobierno (arts. 7-10), sintetizándose en los siguientes:

1. Secretarios de Estado

Son órganos superiores tras su potenciación por la LOFAGE. Esta es una prueba evidente de la voluntad del legislador de robustecer el papel que juega este órgano en la Administración General del Estado.

Ejerce una serie de competencias bajo la dirección del Presidente del Gobierno o de un Ministro, desarrolla funciones propias y de organización, así como dirige o coordina un sector o ámbito material concreto de la estructura de la Administración estatal. Es, por tanto, un órgano de apoyo y de colaboración del Gobierno y del Ministro (art. 7 Ley del Gobierno).

2. La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios

Anteriormente se denominaba Comisión General de Subsecretarios. Es un órgano colegiado formado por los Secretarios de Estado y los Subsecretarios de los distintos Ministerios. Prepara todos los asuntos que van a ser discutidos por el Gobierno.

Se encarga de guiar, analizar y preparar todos los asuntos que deban ser conocidos por el Consejo de Ministros. Por tanto, estas reuniones son de carácter preparatorio y tradicionales en toda la Administración Española (tanto en la etapa constitucional como en la preconstitucional).

Los asuntos sobre los que se discute en la Comisión están reflejados en el orden del día, pero en ningún caso puede adoptar acuerdos por delegación del Gobierno (límite infranqueable debido a su carácter de órgano preparatorio). Es una limitación que la diferencia de las Comisiones Delegadas que, en determinados casos, pueden ostentar facultades decisorias. El Presidente de esta Comisión es el Vicepresidente del Gobierno y, en su defecto, será el Ministro de la Presidencia (art. 8 Ley del Gobierno).

3. El Secretariado del Gobierno

Apoya no solo al Gobierno, sino también a las Comisiones Delegadas del Gobierno y a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. El Secretariado del Gobierno ejerce todas las competencias inherentes a la condición de Secretario (efectúa la convocatoria, prepara los asuntos, realiza actos de comunicación, levanta el acta de sesión, etc.).

Es el órgano que asiste a los Ministros que tienen la función de ser Secretarios del Consejo de Ministros (prepara los papeles, organiza las convocatorias, remite las mismas a los diferentes miembros con antelación suficiente, colabora con los Secretarios Técnicos de las Comisiones Delegadas del Gobierno, archiva y custodia las convocatorias, órdenes del día y actas del Gobierno, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, vela por el cumplimiento fiel y correcto de las publicaciones de todas las normas emanadas por el Gobierno; etcétera). Se integra en la estructura orgánica del Ministro de la Presidencia.

Trata de potenciar sus funciones en materia de ubicación de normas y se encargará de velar porque se publiquen las normas en el BOE.

4. Los Gabinetes

Son órganos de apoyo fundamentalmente cubiertos por personal de confianza y asesoramiento especial. No son funcionarios o contratados laborales, sino miembros de confianza del político o miembro en cuestión. Ello ha despertado una gran crítica por parte de la sociedad, en la medida en que su mantenimiento supone un enorme gasto público para cubrir a estos asesores. Son el personal eventual, y son nombrados y relevados por el Presidente o Ministros.

Estas personas de confianza colaborarán con el político para desarrollar las labores parlamentarias (responder a las preguntas e interpelaciones que se le formulen) y en todo lo relativo a las relaciones con otras instituciones y la organización administrativa. A los Directores, Subdirectores y demás miembros de estos Gabinetes les corresponde el nivel orgánico que reglamentariamente se determine y, en ningún caso, podrán adoptar actos o resoluciones que correspondan a los órganos de la Administración General del Estado. El número y las retribuciones de sus miembros se determinan por el Consejo de Ministros.

3.3 Los Ministerios: creación, modificación y extinción; Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios, Secretarios Generales Técnicos y Directores Generales. Órganos inferiores

Los Ministerios

La creación, modificación o extinción de Ministerios es una competencia que se encuentra atribuida al Presidente del Gobierno. En este sentido, prescribe el artículo 2.2j de la Ley del Gobierno que corresponde al Presidente del Gobierno crear, modificar o suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales. A éste le corresponde fijar el número, organización y denominación de los Departamentos Ministeriales.

Pueden ser definidas como unidades políticas y administrativas que gestionan un sector determinado de la administración pública. Los ministerios tienen una larga tradición y carecen de personalidad jurídica. Al frente de los Ministerios estará el Ministro, que constituye el nexo de unión entre el Gobierno y la Administración. Ocupa la cúspide del Ministerio y sus actos agotan la vía administrativa (art. 114.2 establece los actos que agotan la vía administrativa Ley 39/2015).

La posibilidad de que dichas operaciones jurídicas se realizasen a través de Real Decreto no se ha permitido siempre, ya que anteriormente debía realizarse mediante Ley (así lo exigía una Ley de 1983). Es a partir de 1985, debido a su rigidez, cuando se atribuye la competencia al Presidente del Gobierno mediante una deslegalización.

Los Ministros

Los Ministros cesarán cuando cese el Presidente del Gobierno (art. 100 y 101 CE y 12.2 Ley del Gobierno). Los Ministros, por tanto, son personas de la confianza del Presidente y desempeñan un doble papel, como ha destacado el Profesor Santamaría Pastor:

• De un lado, son miembros del Gobierno y participan de la naturaleza política de éste.
• De otro, constituyen la cúspide de su Departamento y son la cabeza visible de la Administración; como apuntaban los tratadistas clásicos, se confunde lo que es la parte política de la eminentemente administrativa.

Los Ministros no gozan de personalidad jurídica, solo la Administración General del Estado la ostenta. Están regulados en los arts. 4 de la Ley del Gobierno y 61 Ley 40/2015. Como miembros del Gobierno, son responsables políticamente de su gestión ante el Parlamento, el cual puede controlarlos a través de los distintos instrumentos que ofrece el Derecho parlamentario (preguntas, interpelaciones, mociones de reprobación, etcétera). Así lo enuncia el artículo 111 CE.

Como figura administrativa, adopta una serie de actos que ponen fin a la vía administrativa. Así lo señala la DA 15ª de la LPC debido a su trascendencia e importancia de los actos de los Ministros. El número de Ministerios dependerá, lógicamente, de criterios estrictamente políticos.

Funciones de los Ministros (art. 61 de la Ley 40/2015):

a) Desarrollan la labor del Gobierno de acuerdo con lo señalado por el Consejo de Ministros.
b) Cumplen las directrices del Presidente del Gobierno.
c) Ejercen la potestad reglamentaria con la forma de Orden Ministerial.
d) Refrendan los actos del Rey en materia de su competencia.
e) Nombran y separan a los titulares de los órganos directivos.
f) Mantienen relaciones con las Comunidades Autónomas (Gobierno o Consejeros).
g) Ejercen la potestad de revisión de oficio de los actos dictados por los órganos de su Ministerio.
h) Resuelven conflictos de atribuciones entre los órganos de su Ministerio.
i) Pueden plantear los que procedan con otros diferentes.
j) Celebran contratos y convenios interadministrativos.
k) Ordenan gastos, disponen pagos, convocan las Conferencias Sectoriales y ejercen otras atribuciones establecidas por la Constitución y las Leyes.

En resumen: la posición y las competencias del Ministro son muy importantes. Bien es verdad que están subordinadas a las del Presidente del Gobierno, que es quien, en último término, desempeña las competencias más importantes y confía en los Ministros.

Lo normal es que los Ministros, al tener esta doble naturaleza que señalaba el profesor Santamaría Pastor, tengan un Departamento Ministerial (organización administrativa) a su servicio. Sin embargo, la Ley admite la figura del Ministro sin cartera o Ministro adjunto, que son aquellos que no tienen ninguna estructura departamental detrás de ellos.

Los “Ministros sin cartera” ejercen competencias de distinta naturaleza:

• Competencias relativas a la dirección e impulso del Ministerio (ej.: planes normativos y medidas que deban ser adoptadas en el Ministerio).
• Ejercicio de la potestad reglamentaria.
• Funciones que se manifiestan a través de actos y contratos administrativos que pueda firmar el Ministro.
• Organizan todo el Ministerio.
• Tienen relaciones institucionales y administrativas con otros Ministerios y otros órganos de colaboración.
• Cumplen cometidos estrictamente políticos. Así lo dispone el art. 4.2 Ley del Gobierno: “además de los ministros titulares de un departamento, podrán existir ministros sin cartera, a los que se les atribuirá la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales”. Lo propio es que desempeñen funciones gubernamentales. En un momento dado, pueden nombrarse ministros sin cartera encargados de asuntos de terrorismo o de índole internacional. El art. 12.3 de la Ley del Gobierno también alude a los Ministros sin cartera: la separación de los ministros sin cartera llevará aparejada la extinción de dichos órganos (al no tener ninguna organización departamental detrás de sí). También se hace referencia a esta figura en el ámbito de las Comunidades Autónomas. Por ejemplo, el Estatuto de Autonomía de Cataluña o el del País Vasco hacen mención al Consejero sin cartera.

Los Secretarios de Estado

Por debajo de los Ministros se encuentran los Secretarios de Estado. La creación moderna de este órgano se debe al RD de 4 de julio de 1977, dictado en la época del Presidente Adolfo Suárez. La inspiración francesa del Gobierno de Suárez supuso la creación de este órgano para gestionar la Administración española. La figura que subsiste en la actualidad nada tiene que ver con la de idéntico nombre en el Antiguo Régimen (figura equivalente a los Ministros) o la que se refleja en la Constitución de Cádiz de 1812. En otros ordenamientos, como el de los Estados Unidos, el Secretario de Estado es también un Ministro.

El Secretario de Estado, en la actualidad, está regulado en los arts. 62 Ley 40/2015 y 7 de la Ley del Gobierno. Es un órgano superior e intermedio entre el Ministro y el Subsecretario. Santamaría Pastor los califica como “Viceministros Sectoriales”, calificación que trata de resaltar su papel.

Su actual configuración procede del Derecho Francés y tienen consideración de Alto Cargo. Su designación es libre y su nombramiento lo realiza el Gobierno mediante Real Decreto a propuesta del Ministro correspondiente. Por lo demás, su existencia es meramente eventual. De hecho, hay algunos Ministerios donde no existe esta figura.

Están sometidos a un riguroso régimen de incompatibilidades previstos para los Altos Cargos (art. 15.4 Ley del Gobierno). Se someten a los Ministros y, por ello, habrán de cumplir sus órdenes e instrucciones (art. 60.1 Ley 40/2015). Los Ministros son los jefes superiores del departamento y superiores jerárquicos de los Secretarios de Estado.

Es importante destacar que, para ser Secretario de Estado, no se exige ninguna condición especial. El régimen de nombramiento de los órganos superiores es menos exigente que el de los directivos, aunque éstos se sitúen en una posición jerárquicamente inferior. Ello tiene su razón, aunque pudiera ser paradójico, ya que lo que con ello se pretende es que no se limite la actuación estrictamente política a personas cualificadas.

Funciones de los Secretarios de Estado: Son responsables de un sector de actividad específica de su Departamento y, en tal condición, dirigen y coordinan las Direcciones Generales situadas bajo su dependencia, ejercen las competencias que se les reconozca en el correspondiente Real Decreto de nombramiento, ejercen competencias delegadas (art. 13 LPC), resuelven recursos y firman contratos no reservados al Ministerio y nombran y separan a los Subdirectores Generales de la Secretaría de Estado (art. 62 Ley 40/2015).

En resumen: nos encontramos ante una figura relevante en la Administración del Estado que, incluso, ha sido potenciada al calificarse como órgano superior junto al Ministro.

Los Subsecretarios

Esta figura es muy tradicional, proviene del s. XIX. Los Subsecretarios están regulados en el art. 55.11 de la Ley 40/2015 y en el art. 8 de la Ley del Gobierno. Su denominación tiene su razón de ser en que, en un momento determinado de la historia, los Ministros eran calificados como Secretarios de Estado o de Despacho. Por ende, este órgano jerárquicamente subordinado es denominado Subsecretario.

Su existencia es obligatoria en los distintos Ministerios y son órganos directivos que ostentan la condición de Alto Cargo (art. 63 Ley 40/2015). Se nombran por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro correspondiente, de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 63 (criterios profesionales y de experiencia y que sean funcionarios de carrera del Estado, CCAA o Entidades Locales a los que se requiera el título de Licenciado, Doctor, Ingeniero, Arquitecto o equivalente). Es decir, se les exige que sean funcionarios de carrera del grupo A1.

Estos Subsecretarios forman parte de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y, por tanto, son individuos de relevancia. Preparan todos los asuntos que van a ser resueltos por el Consejo de Ministros. De hecho, se suele nombrar a gente muy competente que haya demostrado experiencia y cualificación.

Históricamente, el Subsecretario desempeñaba funciones lógicamente de menor relevancia que el Secretario de Estado. En la actualidad, según el art. 63, tienen funciones para apoyar a los órganos superiores en la planificación del Ministerio:

a) Asiste al Ministro en control de eficacia en todos los órganos del Ministerio;
b) Tienen la jefatura superior del personal;
c) Función de informar normativamente;
d) Establece programas de inspección de los servicios del Ministerio;
e) Ejerce las competencias delegadas que le pueden trasladar el Ministro o el Secretario de Estado;
f) Puede firmar contratos siempre que no estén reservados al Ministro o al Secretario de Estado;
g) Se le atribuye una nueva competencia (art. 63.1o) que consiste en adoptar e impulsar las medidas tendentes a la gestión centralizada de recursos y medios materiales del Ministerio.

En el siglo XIX, los Ministros se llamaban “Secretarios”, y el Subsecretario estaba debajo del Ministro. Ha permanecido y se sigue usando actualmente. Órgano unipersonal inferior a los Secretarios (Ministros).

Los Secretarios Generales

Al mismo nivel que los Subsecretarios se sitúan los Secretarios Generales y con idéntico rango (art. 64 Ley 40/2015). Asumen la competencia de dirigir y coordinar los Servicios y Direcciones Generales que estén integrados en su ámbito de actuación. Son órganos de existencia facultativa.

No tiene por qué existir en todos los Ministerios; el legislador aminora los requisitos puesto que no habla de que deba tener la condición de funcionario de carrera. La doctrina ha entendido que esto es establecer una excepción a esos principios.

Son nombrados por el Gobierno a través de Real Decreto a propuesta del titular del Ministerio. Pero hay una matización con respecto a la condición que han de tener estos Secretarios Generales. En el último inciso se hace referencia a que estos deberán ser nombrados según los criterios del art. 64 Ley 40/2015 y entre personas con cualificación y experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada.

Vemos, por tanto, como el legislador, tras realizar una declaración manifestando que se pretende otorgarles una mayor importancia a los funcionarios como Secretarios Generales en la Exposición de Motivos, luego, en cambio, abre la posibilidad de nombrar a personas que no ostentan tal condición.

Algo similar también sucede con los Directores Generales (salvo que el real decreto de estructura del departamento permita que, en atención a las características específicas de las funciones de la dirección general, su titular no reúna dicha condición de funcionario).

En resumen: los Secretarios Generales son órganos de existencia facultativa y ejercen las competencias que se señalen en su correspondiente Real Decreto de nombramiento.

Los Secretarios Generales Técnicos

:
Los
Secretarios Generales Técnicos son también una figura muy importante dentro de
la Administración General del Estado (art. 65.3 Ley 40/2015. Son aquellos que realizan
todas las tareas de estudio e investigación. Son calificados como órganos directivos y con la condición de
Altos Cargos.
Son nombrados
y relevados discrecionalmente por el Consejo de Ministros a propuesta del Tribunal
del Ministerio respectivo. Aquí la Ley si es inflexible: su nombramiento ha de
recaer en funcionarios de carrera del grupo A1 del Estado, CCAA, Entes Locales
a los que se exija para su ingreso el título de Doctor, Licenciado, Ingeniero,
Arquitecto o equivalente.
Son figuras
muy tradicionales en nuestro ordenamiento. Esta figura aparece por primera vez
en la década de los 50 del s. XX, en un contexto en el que se trataba de modernizar
la Administración española. Como refleja Santamaría
Pastor, constituyeron una de las razones del motor del proceso de reforma
que se impulsaron en esta época para modernizar la Administración pública española
que en ese momento estaba muy atrasada.
Tiene competencias sobre los ser vicios
comunes del Ministerio y relativa a producción normativa, asistencia jurídica y
publicaciones. De hecho, en todos los Reglamentos que se aprueban de la
Administración General del Estado ha de figurar un informe de la Secretaría
General Técnica. Informe que la jurisprudencia valora de gran relevancia. Además,
realiza la preparación de todos los asuntos que deban ser debatidos en el
Consejo de Ministros, se encarga de realizar propuestas en lo relativo a textos
normativos, estudio del Derecho comparado, etc.
®El art. 26.5 de la Ley del Gobierno
establece que cuando se aprueba un reglamento es necesario un informe del
secretario técnico, en caso contrario no será válido el reglamento.

ØLos Directores Generales:
Por debajo están
los Directores Generales. Es una figura en España de tradición evidente; son
mencionados hasta en la literatura del siglo XIX.
Se trata de órganos directivos nombrados y separados
a través de Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del titular del
Departamento, de acuerdo con criterios de
profesionalidad y experiencia y entre funcionarios de carrera del grupo A1,
salvo que el Real Decreto de Estructura del Departamento permita que su titular
no reúna dicha condición de funcionario. Son órganos unipersonales encargados
de la gestión de una unidad homogénea, que ejerce todas las competencias que
desglosa el art. 66 de la Ley 40/2015. Ejerce competencias delegadas y
desconcentradas.
Se han
planteado muchos conflictos sobre todo por los sindicatos, que han querido
interpretar esta norma en sentido propio, y se ha llegado a impugnar directores
que entendían los sindicatos que no tenían el requisito de carrera. El Tribunal Supremo se ha mostrado
bastante restrictivo a la hora de interpretar este requisito de funcionario de
carrera que se puede excepcionar. El TS exige que el propio Real Decreto lo
permita, y que se razone los motivos de esas funciones que no pueden ser
desempeñadas por funcionarios que ya estén en la Administración.
En cuanto a
las funciones, la más evidente es la
de dirigir y coordinar los Servicios integrados en su Dirección General. En
este sentido, proponen proyectos al Ministro relativos a esos asuntos, impulsan
y supervisan las actividades de la Dirección General, velan por el buen
funcionamiento de los órganos y unidades dependientes, ejercen competencias
delegadas y, en definitiva, todas aquellas funciones que se reconozcan en su
Real Decreto. Es, además, el órgano
político administrativo de mayor trascendencia práctica en la Administración
española, ya que lo normal es que los actos y resoluciones que se dictan cuando
los ciudadanos se desenvuelven con la Administración los dictan los Directores
Generales.
Como órgano
subordinado, deberá de respetar las órdenes e instrucciones de los órganos
superiores (Ministro, Secretario de Estado, Subsecretario, etcétera), en aplicación
del principio de jerarquía administrativa.
ØLos Subdirectores Generales:
Por debajo de
los Directores Generales se hallan los Subdirectores Generales, que se recogen
en el artículo 67. Son figuras subordinadas
al Director General, que ejecutan proyectos y realizan actividades asignadas,
así como desarrollan la gestión ordinaria de los asuntos de la Subdirección. Se
les encarga la gestión, impulso y supervisión de las unidades administrativas
que correspondan.
Es importante
destacar que no son Altos Cargos y su nombramiento no lo efectúa el Consejo de
Ministros, bastando con que lo realice el Ministro, el Secretario de Estado o
los Subsecretarios. Este nombramiento, además, ha de recaer entre funcionarios
a los que se exija los títulos de funcionario de carrera de clase A. Son el
último escalón de la Administración político-estatal.
ØÓrganos Inferiores:
A partir de ahí,
todo lo que se sitúe jerárquicamente en una posición inferior son Servicios, Secciones y Negociados, que
tienen competencias para la tramitación de expedientes y la gestión ordinaria
de la Administración General del Estado.
®Hay que destacar que, junto
a éstos, hay en determinados Ministerios otros órganos con denominaciones
tradicionales en nuestro Ordenamiento Jurídico como son las Oficialías Mayores.
®También suelen mencionarse
los Directores de Programa, con
funciones muy concretas a la hora de gestionar los asuntos del Ministerio en cuestión.
Son, por tanto, el escalón más bajo.
Conclusión:
En la organización
de la Administración General del Estado:
1.Hay tanto órganos directivos
como órganos superiores.
2.Existen órganos de
asistencia obligatorios o meramente facultativos (Vicepresidencias, Secretarías
de Estado, Secretarías generales, etcétera).
3.A todos los órganos se les
aplica el principio de jerarquía.
4.La mayoría de órganos
directivos exigen que, para ser nombrados, se reúnan los requisitos del artículo
junto a la condición de funcionario de carrera, con las matizaciones que ya
hemos visto.
3.4 La Administración periférica: evolución
histórica. Los Delegados del Gobierno, los Subdelegados del Gobierno y los
Directores Insulares.
La Administración
periférica del Estado se entiende integrada dentro del organigrama
administrativo de la Administración del Estado. Son el conjunto de órganos que
ejercen sus competencias en concretas demarcaciones territoriales del
territorio español.
®Ejemplos: El delegado del
Gobierno, subdelegado del Gobierno de una CCAA (en el ámbito provincial),
directores insulares (islas menores).
La existencia
e importancia depende del modelo de Estado establecido en el ordenamiento
jurídico. Hay sistemas como el sistema inglés o alemán, en el que las
corporaciones locales asumen una gran cantidad de competencias, por lo tanto
allí la administración periférica casi no existe. Hay otros en los que como
España se ha mantenido la periférica, se ha trasladado un bloque muy importante
a las CCAA, el constituyente quiso mantener la estructura de administración
periférica.
Art.  104 CE reconocimiento constitucional de la
administración periférica del Estado.
Características:
1)Verdadera administración pública
adscrita a la administración del Estado, no a la administración autonómica
(art. 154)
2)Ejerce un conjunto de
atribuciones propias o por desconcentración, son competencias del Estado en
materia de protección civil, orden público, extranjería, etc.
3)Está integrada por un
conjunto de órganos unipersonales unos (ej.: delegado del gobierno) y
colegiados otros (ej.: comisión de asistencia al subdelegado del gobierno).
Desde el punto
de vista histórico, a partir del siglo XIX se comienza a hablar del “Subdelegado
de Fomento”, luego de “Jefe Político o Jefe Superior” hasta 1989, hasta llegar
al “Gobernador Civil” que es una figura esencial hasta el año 1996. En esta
figura se va a centrar toda la administración periférica del Estado. Tiene como
modelo al perfecto francés, cuando se traslada a España se convierte en un
instrumento para el falseamiento electoral.
Esa idea de
figura política le supone que tenga mala
imagen entre las fuerzas nacionalistas. En la época de Franco, era el
presidente de la falange española. Esta trayectoria acarrea una pésima en la
fuerza nacionalista y en las fuerzas de izquierda. A partir de 1996 se elimina
al gobernador civil por esa mala imagen como figura centralista y poco
correcta. La LOFAGE va a eliminar esa figura política y la sustituye por el
actual subdelegado del gobierno. Se
le exige la condición de funcionario de carrera (art. 75) “delegados del gobierno van a ser nombrados entre funcionarios de
carrera del grupo A 1”. Es la figura puramente administrativa que depende
del delegado del gobierno. 
En la
actualidad tenemos en la Administración Periférica: al Delegado del Gobierno en
la Comunidad Autónoma, que es la figura relevante al Subdelegado del Gobierno
en la Provincia, subordinado al Delegado del Gobierno y, en las islas menores,
al Director Insular.
La aprobación
de la Ley 6/1997 de 14 de abril de Organización y funcionamiento de la Administración
General del Estado (LOFAGE), plantea una modificación profunda e importante de
la Administración Periférica del Estado.
Todos los
servicios y órganos periféricos van a estar, en principio, adscritos a estos
órganos integrantes de la Administración Periférica del Estado. Hay otros
servicios estatales que, por su singularidad e importancia, no quedan
adscritos a esta Administración Periférica. Son fundamentalmente tres:
1.Las Delegaciones de Defensa,
integradas en el Ministerio de Defensa.
2.Las entidades Gestoras y
Servicios Comunes de la Seguridad Social, cuyo régimen estará establecido por
su regulación específica.
3.La Agencia Estatal de la Administración
Tributaria que, a su vez, se regirá por su legislación específica.

ØLos Delegados del Gobierno:
El Delegado
del Gobierno es un órgano unipersonal de naturaleza constitucional. El art. 154
CE lo prevé. Este se sitúa en la cúspide de la Administración Periférica
estatal. Órgano directivo y tiene rango de subsecretario, se regula en el art.
72.3 Ley 40/2015, el cual se limita a repetir lo que decía la LOFAGE.
Este Delegado
del Gobierno es un órgano directivo nombrado y separado por el Gobierno por
virtud de Real Decreto a propuesta del Presidente del Gobierno. Es un Alto
Cargo con el rango de Subsecretario y depende de la Presidencia del Gobierno,
correspondiendo al Ministro de Administraciones Públicas dictar las
instrucciones precisas de coordinación entre Administraciones y al Ministerio
del Interior las que corresponden en materia de Libertades Públicas y seguridad
ciudadana.
Existe, por
tanto, un triple vínculo: presidencia del gobierno, ministerio de
administraciones públicas y ministerio de interior.
Al ser un Alto
Cargo con el rango de Subsecretario, está sometido a un riguroso régimen de incompatibilidades. El
delegado es responsable de su actuación y se somete al control y evaluación de
su órgano superior. Es un órgano de confianza del Presidente del Gobierno.
®Con carácter general la sede se dice que es aquella localidad
donde se halle el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma. El Consejo de
Ministros, valorando distintas circunstancias y teniendo en cuenta que estamos
hablando de un órgano estatal y no uno autonómico, puede fijar la sede en un
lugar diferente, sin perjuicio de lo que disponga el Estatuto de Autonomía.
En caso de vacante, ausente o enfermedad del
Delegado del Gobierno, éste será sustituido por el Subdelegado de la Provincia donde
aquel tenga su sede, salvo que el propio Delegado designe a otro Subdelegado.
Es necesario tener en cuenta que en las Comunidades Autónomas uniprovinciales
las instituciones autonómicas han absorbido a las Diputaciones Provinciales;
por consiguiente, la suplencia corresponderá al órgano responsable de los
servicios comunes de la delegación.
Por último,
hay que mencionar a los Delegados del Gobierno en las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla a los que se refiere la
DA 2ª de la Ley 40/2015. Como ya sabemos, no puede compararse la Administración
autonómica de estas ciudades con la de Madrid, Cataluña, Andalucía, etcétera.
En cuanto a
las competencias que ejerce (art. 73):
-Competencias de dirección y cooperación de todos los
servicios adscritos a su delegación (áreas funcionales).
-Nombra y cesa a los subdelegados del gobierno.
-Coordina toda la información de los servicios estatales en
la CCAA.
-Tiene la jefatura de los cuerpos de seguridad del Estado.
-Ejerce la competencia sancionadora y expropiatoria en una
serie de materias.
-Vela por el cumplimiento de las normas estatales.
-Vela por el cumplimiento de las competencias incluida la
alta inspección.
-Resuelve recursos administrativos, materia en protección
civil, posibilidad de suspender actos y acuerdos locales.

ØLa organización de la Delegación del Gobierno en la
Comunidad Autónoma.
La Delegación
del Gobierno en la Comunidad Autónoma responde al principio de gestión. Ha sido desarrollada por el R.D. 1330/1997 de
1 de agosto, sobre integración de los servicios periféricos y de estructura de
las Delegaciones del Gobierno, que entró en vigor el 5 de diciembre de ese
mismo año. Este Real Decreto concreta su organigrama, que podemos sintetizar
en:
1.Las Subdelegaciones del
Gobierno en la Provincia y las Direcciones Insulares: están integradas en la Delegación
del Gobierno.
2.La Secretaría General: en la
que se encuentran los servicios comunes y los órganos de la Delegación
responsables de las relaciones con otras administraciones públicas. La Secretaría
General dispone de todos los elementos personales para llevar a cabo todas sus
funciones, preparación de los temas, actas, comunicación con otras Administraciones,
etcétera.
3.La Vicesecretaría General:
es un órgano facultativo (art. 8 R.D. 1330/1997). Su creación, al ser
potestativa, está orientada a las grandes Comunidades Autónomas.
4.Las áreas funcionales
destinadas a la gestión de los servicios integrados: dependen funcionalmente de
los Departamentos Ministeriales respectivos. Hay áreas funcionales de cultura,
agricultura, energía, etcétera.
5.La Comisión territorial de
asistencia obligada al Gobierno: está formado por el Delegado, los Subdelegados
y, en su caso, los Directores Insulares cuando se trate de las Comunidades Autónomas
de Baleares y Canarias. Es un órgano de coordinación en el que se produce un
intercambio de información, de criterios y en el que evidentemente el Delegado
lleva la voz cantante.
Competencias.
Están previstas
en el art. 73 de la Ley 40/2015. Es evidente que las competencias de los
Delegados del Gobierno son, en la actualidad, muy inferiores a las que tenían
los Gobernadores Civiles antes de la instauración del modelo autonómico. La aparición
de las Comunidades Autónomas ha supuesto que muchas de las funciones antes encomendadas
al Estado han sido adoptadas por las Comunidades Autónomas, lo que ha
conllevado un adelgazamiento en las funciones de la Delegación del Gobierno.
No obstante,
disponen de una batería de competencias de importancia como, por ejemplo:
a)Dirección y coordinación de
la Administración General del Estado y sus organismos públicos.
b)Información de la acción del
Gobierno e información a los ciudadanos.
c)Coordinación y colaboración
con otras Administraciones Públicas.
d)Control de legalidad.
e)Políticas públicas.
Se encargan de
la coordinación, gestión e impulso de
los servicios integrados en la Delegación; funciones directivas como nombrar a
Subdelegados y Directores Insulares; de tutela de derechos y libertades (hay
que tener en cuenta que los Delegados ostentan la jefatura de los cuerpos y fuerzas
de seguridad del Estado); de protección civil; la posibilidad de suspender
actos y acuerdos locales que infrinjan el interés general de España.
Este artículo
se redactó pensando en la Comunidad Autónoma
vasca, a fin de resolver los problemas que se daban en sus Ayuntamientos. El
Delegado suspende automáticamente ese acto o acuerdo local, impeditivo del
ejercicio de las competencias estatales y que luego resuelva la Sala de lo
Contencioso Administrativo que corresponda. Es una competencia muy importante
que sigue en manos del Delegado del Gobierno y que es plenamente
constitucional.
También vela
por el cumplimiento de las competencias
estatales y, por ejemplo, en las Delegaciones del Gobierno están las
famosas Altas Inspecciones (sanidad y educativa), para vigilar el cumplimiento
de las disposiciones estatales.
Asimismo
ejerce la potestad expropiatoria,
sancionadora y otras así como todas aquellas competencias delegadas y
desconcentradas que le puedan trasladar los órganos centrales. Tienen competencias
en materia personal. Y además tienen competencias en relaciones interadministrativas (convenios de colaboración, conferencias
sectoriales, etcétera). Además, el Delegado del Gobierno debe mantener relaciones con los servicios no integrados
en la Delegación; es decir, Defensa, Administración Tributaria y Seguridad
Social.
ØSubdelegados del Gobierno en las Provincias.
La figura del Subdelegado
del Gobierno en las provincias es consecuencia de la supresión de los
Gobernadores Civiles. Se trata de una figura
subordinada a un Delegado del Gobierno que carece de capacidad de maniobra
propia en el ámbito político y, es una figura que no tiene implantación general. Todo esto se ve además reflejado en
el Real Decreto 617/1997 de 25 de abril, de Subdelegados del Gobierno y
Directores Insulares en el que se aprecia claramente el carácter funcionarial o
administrativo del Subdelegado frente al estrictamente político del Gobernador
Civil.
Se trata de un
órgano unipersonal de la administración
periférica del Estado, nombrado y cesado por el Delegado del Gobierno por el
procedimiento de libre designación. (art. 74 Ley 40/2015) entre funcionarios
del Estado, de las Comunidades Autónomas, o de las Entidades Locales a los que
se les ha exigido ser del subgrupo A1. Ese nombramiento se hace por resolución
que será publicada en el BOE.
Respecto a la sede de la Subdelegación del Gobierno,
esta se sitúa en la capital de provincia; si bien hay supuestos en los que no
existe subdelegado. No obstante, la posibilidad de que en las Comunidades Autónomas
no exista Subdelegado, no es aplicable en algunos casos en los que se su
existencia es preceptiva, debido al volumen de población, características de la
gestión y situación geográfica, económica o social sea aconsejable que exista
un subdelegado del gobierno (ej.: Subdelegado del Gobierno en Madrid).
Una vez que el
Subdelegado del Gobierno se inicia en sus funciones, está sometido lógicamente
a las instrucciones y directrices del Delegado. En los casos de vacante, ausencia o enfermedad será
sustituido por el Secretario General de la Subdelegación o, en su defecto, por
quien designe el Delegado del Gobierno. En cualquier caso, para sustituir al
Delegado deberá reunir los mismos requisitos que se establecen para ser nombrado
Subdelegado del Gobierno.
Respecto a la organización de las Subdelegaciones del
Gobierno, éstas carecen de verdadera autonomía, pues se considera inserta en la
Delegación del Gobierno, por tanto, se trata de un órgano subordinado a la Delegación
del Gobierno. Sin embargo, la Subdelegación tiene también su propio aparato organizativo que consiste
en la secretaría general, comisión de asistencia al subdelegado del gobierno y
por último las áreas funcionales de la delegación.
En cuanto a
las competencias, desde el punto de
vista político son mucho menos importantes que las que desempeñaban los
Gobernadores Civiles. Además, deben someterse a las instrucciones y órdenes del
Delegado, ostenta competencias para instruir e impulsar procedimientos
sancionadores cuya resolución corresponda al Delegado. Ha de seguir las
instrucciones del Delegado en todo lo relativo a los Cuerpos y Fuerzas de
Seguridad del Estado, dirige los servicios integrados en la Administración
General del Estado, impulsa, supervisa e inspecciona los servicios no
integrados; desempeña competencias en materia de comunicación, colaboración u operación,
etcétera.
Hay abogados
del Estado, interventores, para la defensa en juicio en los casos que los actos
y acuerdos de la administración sean impugnados (art. 77 asistencia jurídica).
ØDirectores Insulares:
En el último escalón
se encuentran los directores insulares. Son figuras muy tradicionales en la
administración periférica española. Ya la famosa Ley de Cabildos de 1912 estableció
la posibilidad de que, en las islas en las que no tuviese su sede el Gobernador
Civil, existiesen los llamados Delegados Insulares. Esa figura se va a mantener
durante todo el siglo XX hasta que se reforma por virtud la LOFAGE, que cambia
su denominación pasando a llamarse director insular.
Por otra parte,
la LOFAGE hace que se pierda el carácter político del Delegado. Hasta ese
momento el que era el Delegado Insular era nombrado y relevado entre españoles
mayores de edad con pleno ejercicio de sus derechos civiles y políticos. A
partir de la LOFAGE sólo pueden optar a la plaza aquellos que sean funcionarios
de carrera del grupo A o B (art. 70 Ley 40/2015). El nombramiento, además, lo realiza el Delegado del Gobierno por el
procedimiento de libre designación, mediante la publicación en el BOE de una resolución
de nombramiento o de cese.
El Director
Insular debe ser nombrado en las islas menores y desarrolla sus competencias
con sometimiento al Delegado del Gobierno o, en su caso, al Subdelegado del Gobierno
en la provincia. No puede invocar ningún tipo de autonomía ni de independencia,
sino que actúa con pleno sometimiento a las directrices, órdenes, instrucciones
que les impartan.
En los
supuestos de vacante, ausencia o
enfermedad será sustituido también por el Secretario General de la Dirección.
Su organización está fundamentalmente incluida en una Secretaria General,
órgano más importante de la Dirección Insular.
La figura del
Secretario General tiene una posición muy importante, pues es el que va a
tramitar todos los expedientes administrativos de su ámbito de actuación: materias
como protección civil, extranjería, etcétera. Se regulan en el art. 70 de la
Ley 40/2015.
Esta
Secretaria General se deberá someter a las instrucciones del Ministerio de
Administraciones Públicas, que es quien nombra al Secretario General. Las
competencias que ejerce el Director son todas aquellas que la Ley 40/2015 desglosa
y otras leyes sectoriales; así como todas aquellas que puedan ser delegadas o
desconcentradas por el Delegado o Subdelegado del Gobierno.
Órganos colegiados:
·Comisión interministerial de coordinación de la
Administración periférica del Estado (art. 78) ® es un órgano colegiado,
adscrito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Se encargará de
coordinar la actuación de la Administración periférica del Estado con los
distintos departamentos ministeriales.
·Comisión de asistencia al Delegado y Subdelegado del Gobierno (art. 79) ® integrada por el delegado,
subdelegados y directores insulares.
3.5 La Administración general del Estado
en el Exterior.
Es una de las
novedades que trajo la LOFAGE. Es a partir de 1997 cuando se empiezan a regular
ciertos aspectos de la Administración General del Estado en el exterior. En la
actualidad, la nueva ley lo remite a la art. 80 de la Ley 2/2014 de 25 marzo de Acción y Servicio Exterior del Estado.
Esta ley regula una serie de órganos que desarrollan su función fuera de
nuestras fronteras.
Establece la
LOFAGE que integra la Administración en el exterior:
-Las misiones diplomáticas permanentes dirigidas por el
embajador,
-Las misiones diplomáticas conjuntas,
-Las misiones diplomáticas especiales dirigidas por un embajador
extraordinario,
-Las misiones permanentes, con representaciones permanentes
de un Estado o una organización internacional (OTAN, ONU, UE),
-Las delegaciones diplomáticas en un órgano o conferencia
internacional del Estado; oficinas consulares, oficinas de organismos españoles
en el exterior (instituto cervantes), oficinas de otras administraciones
distintas a las del Estado.
Son
desempeñadas fundamentalmente por órganos directivos, nombrados por Real
Decreto y se someten a las instrucciones y directrices del Ministerio de
Exteriores.
Ahora la Ley 2/2014
exige que cuando una Comunidad Autónoma
vaya a crear una oficina suya en otro Estado, requiere un informe preceptivo
pero no vinculante. Las Comunidades Autónomas pueden crear oficinas en el
exterior, pero han de mantener comunicaciones y cooperar con las demás oficinas
y misiones estatales. Por parte de las universidades
públicas se crean oficinas. Se trata de una frontera entre el derecho administrativo
y el derecho internacional.
Junto todos
los organismos expuestos están las funciones
consulares, que tienen un tratamiento distinto, dirigida por un cónsul o un
cónsul adjunto y que se regulan por el derecho internacional. El Estado puede
crear otras oficinas y delegaciones para asuntos concretos, temas todos que se
regulan por el Derecho Internacional.
3.6 Función consultiva: el Consejo
de Estado, el Servicio Jurídico del Estado y el Consejo Económico y Social.
Dentro de los órganos,
diferenciábamos entre los pertenecientes a la Administración activa, a la Administración
fiscalizadora y los órganos consultivos.
®Existe una pluralidad de
órganos consultivos: Consejo económico y social, Consejo universitario, Consejo
nacional de aguas, en un momento dado pueden aprobar un dictamen cuando se va a
aprobar una norma, órganos que en una cuestión concreta pueden ser requeridos
para informar.
Dentro del
conjunto de órganos consultivos, ocupa un lugar muy destacado el Consejo de
Estado. De alguna manera, como ha apuntado el profesor Santamaría Pastor, el Consejo de Estado viene a constituirse en
heredero del viejo Consejo Real creado por Fernando III en la primera mitad del
siglo XIII. Pero, es importante, porque el art.
107 CE se encarga de calificar al Consejo de Estado como “Supremo órgano Consultivo de la Nación”.
El Consejo de
Estado se regula por la Ley Orgánica del
Consejo de Estado. El Consejo de Estado no solamente informa en favor del
Gobierno de la nación, sino que también puede informar en favor de otras
instituciones como las Comunidades Autónomas. De hecho, hasta que no se crearon
los órganos consultivos de las Comunidades Autónomas, el Consejo de Estado
informaba con regularidad los expedientes que eran tramitados por las éstas. No
es cierto, por tanto, que sólo es el órgano consultivo del Gobierno, sino es
también el órgano consultivo de otras instituciones.
Es más, el
hecho de que el artículo 107 CE se digne a mencionar al Consejo de Estado,
implica también una garantía de su existencia. No cuenta el legislador
ordinario con libertad para suprimirlo.
ØEl Consejo de Estado.
El Consejo de
Estado está regulado por la Ley Orgánica
de 22 de abril de 1980 y por el Real Decreto de 18 de julio de 1980. Está compuesto por:
a)un Presidente nombrado por Consejo
de Ministros entre juristas de reconocido prestigio y experiencia en asuntos de
Estado,
b)un Secretario General también
nombrado por Real Decreto de entre los letrados mayores, a propuesta de la
Comisión Permanente,
c)29 consejeros distribuidos
en: consejeros permanentes, natos, electivos y los expresidentes del Gobierno
que voluntariamente quieran incorporarse al Consejo de Estado.
Por lo tanto,
existen 3 tipos de consejeros:
vConsejeros permanentes. Figuran en un número igual de secciones
existentes del Consejo (mínimo ocho) y son nombrados por virtud de RD del
consejo de ministros entre personas de reconocido prestigio que hayan ostentado
cargos pertenecientes a los cuerpos o categorías funcionariales que señala el artículo
7 LOCE. Son permanentes.

vConsejeros natos. Lo son en la medida que ocupan otros cargos (por
ejemplo, el Fiscal General del Estado, el Director de la RAE, el Presidente de
la Junta de Jefes del Estado Mayor). Cuando dejen de ocupar sus cargos no
pierden su condición de miembro del Consejo. Son consejeros por su condición
institucional.
Dentro de los consejeros natos,
podemos diferenciar a los Expresidentes del Gobierno que voluntariamente
quieran incorporarse. Son denominados Consejeros Natos, aunque algunos autores
insisten en que en realidad son consejeros permanentes (art. 8.1 LO Consejo de
Estado), y tiene carácter vitalicio (ej. Aznar). 
vConsejeros electivos. Son nombrados por R.D. por un plazo
de cuatro años entre personas de reconocido prestigio también que hayan ocupado
Altos Cargos, Diputados o Magistrados del Tribunal Constitucional. Teniendo en
cuenta que el Consejo de Estado no solamente informa sobre asuntos de legalidad,
sino también de oportunidad lo que lo diferencia de los Consejos Consultivos autonómicos.
En cuanto a la
estructura organizativa del Consejo
de Estado, tenemos al Pleno, a la Comisión Permanente y las Secciones: emitir dictámenes
cuando el ordenamiento jurídico lo exija y cuando el gobierno lo crea
conveniente.
El Pleno. Está compuesto por el
Presidente, todos los Consejeros y el Secretario General.
La Comisión permanente. Lo integran todos los
Consejeros Permanentes, junto con el Presidente y el Secretario General.
Las secciones. Están formadas únicamente
por un Consejero Permanente, un Letrado Mayor y los Letrados que sean
necesarios para el despacho de las consultas.
En cuanto a
las competencias para informar la
LOCE las recoge en su artículo 22. Por ejemplo: reglamentos ejecutivos,
recursos de revisión, ejercicio de potestad de revisión de oficio, impugnar disposición
autonómica, etcétera. Los informes suelen ser preceptivos pero no vinculantes.
ØLos Servicios Jurídicos del Estado.
El Servicio Jurídico
del Estado depende del Ministerio de Justicia y está integrado por el cuerpo de
Abogados del Estado.
En todas las
dependencias administrativas, así como en las delegaciones de Hacienda, en los
tribunales, etcétera, existen Abogados del Estado, encargados de representar y
defender en juicio a la Administración. La regulación se encuentra en la Ley
52/1997 de 27 de noviembre, de Asistencia jurídica al Estado e Instituciones Públicas,
y en el reglamento de Servicio Jurídico del Estado, aprobado por RD de 25 de
julio de 2003.
Es habitual
que en la tramitación de muchos expedientes, a parte del dictamen del Consejo
de Estado, se reclame el informe del Servicio Jurídico del Estado. Ocupan un importante
papel a la hora de impugnar leyes o disposiciones ante el Tribunal Constitucional
y, por supuesto, en todos los procesos judiciales donde se encuentra incluida
la Administración Pública.
Las
Comunidades Autónomas tienen, a su vez, su cuerpo de letrados.
ØEl Consejo Económico y Social.
Se ha creado
por la Ley de 17 de junio de 1991, en aplicación del artículo 131 de la CE. Es
habitual que los Estados Sociales y Democráticos constituyan unos entes que
sirvan de cauce a la participación de organizaciones económicas, sociales,
sindicales, de consumidores y usuarios, etcétera, para que informen cuando se
va a aprobar un Proyecto de Ley, Real Decreto Legislativo o Real Decreto que
afecte a materias económicas y sociales. No obstante, no informa cuando se
vayan a aprobar los Presupuestos Generales del Estado, lo que ha recibido gran
parte de la doctrina.
En cuanto a la
composición: está integrado por un Presidente, veinte Consejeros que representen
organizaciones sindicales, otros veinte consejeros que representen a
organizaciones empresariales y otros veinte Consejeros que representan a organizaciones
profesionales, del sector agrario, pesquero, de los consumidores y usuarios y
de asociaciones cooperativas y sociedades anónimas laborales. Finalmente,
dentro de estos veinte últimos, han de haber seis expertos nombrados entre
personas de reconocida competencia en materia económica y laboral.
Todos estos
miembros actúan con independencia absoluta a la hora de informar y su mandato
es de cuatro años renovables por otros cuatro años más. Desde el punto de vista
del carácter consultivo, hay que destacar que no gozan del prestigio del
Consejo de Estado. Por su parte, las Comunidades autónomas han creado unos
órganos muy parecidos que desempeñan competencias similares e informan a la
hora de aprobar este tipo de medidas.
ØOtros órganos.
Existen otros
órganos sectoriales que pueden emitir Dictámenes en sus respectivos ámbitos
cuando se va a aprobar una medida en este sentido. Como ejemplo podemos citar
el Consejo Universitario de Canarias.

Las Comunidades
Autónomas pueden también tener sus propios órganos consultivos, cuyos dictámenes
tendrán la misma validez que la del Consejo de Estado.