PARTE I: DERECHO URBANÍSTICO

1. Introducción

España es un país descentralizado. Por ello, las Comunidades Autónomas son las que ejercen importantes competencias normativas en materia de urbanismo. Resulta imposible analizar en detalle los contenidos de todas las normativas autonómicas, por lo que ofreceremos una explicación general, con referencias específicas a la legislación de la Comunidad de Madrid.

El Urbanismo es una rama especial del Derecho Administrativo, donde intervienen distintas administraciones públicas. Cada administración ejerce, con el objetivo de servir los intereses generales (art. 103.1 C.E.), diversas potestades para llevar a cabo su misión: planeamiento, ordenación y control, sancionadora, expropiatoria, etc. En la elaboración de los planes urbanísticos, la ley atribuye a la Administración un alto grado de discrecionalidad administrativa, cuyos límites han sido perfilados por la jurisprudencia de los Tribunales.

2. Distribución competencial prevista en la Constitución de 1978

2.1 La evolución normativa del urbanismo y el modelo vigente de competencias administrativas

Con la Edad Moderna, las grandes ciudades crecieron, haciendo insostenible el modelo urbano existente. Los poderes públicos se vieron obligados a realizar dos grandes tipos de actuaciones: el ensanche y la reforma interior. En 1864 surgió una nueva legislación de ensanche para crear nuevas zonas urbanas más allá de los límites tradicionales de la ciudad. Las normas sobre reforma interior, por su parte, buscaban la rehabilitación de las zonas más deterioradas, siendo fundamental la institución de la expropiación forzosa, regulada por ley en 1879. La Ley de 1895 sobre saneamiento y reforma interior de grandes poblaciones también fue determinante.

No fue hasta 1956 cuando se estableció una normativa integral sobre ordenación urbanística: la Ley de Suelo y Ordenación Urbana de 1956, cuyo nacimiento dio lugar al nacimiento del Derecho Urbanístico. Esta ley configuró el urbanismo como una función pública, regulada y gestionada por los poderes públicos. El modelo de la Ley del 56 planteó diversos problemas y fue mejorado mediante una nueva legislación en 1975, reformada por el Texto Refundido de 1976.

La Constitución Española de 1978 introdujo novedades en su artículo 33. Además, el artículo 47 obliga a los poderes públicos a promover condiciones para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna, regulando la utilización racional del suelo para impedir la especulación y señalando que la comunidad participará en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos. Esto permite las cesiones obligatorias y gratuitas del propietario a favor de la Administración, ya que la acción administrativa ha permitido un incremento de valor del terreno y la plusvalía generada por una acción pública debe beneficiar al conjunto de la sociedad.

Pero lo más importante fue la nueva organización territorial del Estado, dividido en Comunidades Autónomas. El nacimiento de las Comunidades Autónomas, con sus propias instituciones de gobierno y autonomía para regular y gestionar intereses propios, cambió el panorama del Derecho Urbanístico Español. La Constitución les permite asumir competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, dentro del marco de competencias reservado al Estado por el artículo 149.1. Esto ha dado lugar a que cada Comunidad Autónoma tenga su propia normativa.

El Texto Refundido de 1976 se actualizó y modificó por la Ley 8/1990, que contenía artículos de aplicación supletoria para las Comunidades que no hubiesen legislado en la materia. Buscando un modelo más liberal, el Gobierno aprobó el Real Decreto-Ley 5/1996, que contenía medidas de liberalización del mercado de suelo, como la supresión de la distinción entre Suelo Urbanizable Programado y no Programado. Algunas Comunidades Autónomas presentaron recursos de inconstitucionalidad, y la sentencia resultante anuló más de 200 artículos del Texto Refundido. Como consecuencia, la Ley del Suelo de 1976 y sus reglamentos recobraron vigencia como normas supletorias, muchas Comunidades aprobaron sus propias legislaciones y el Estado dictó la Ley 6/1998.

Este esquema de legislación se mantiene en la actualidad. La Ley 6/1998 fue derogada por la Ley 8/2007, que introdujo una nueva clasificación de los tipos de suelo, un nuevo sistema de valoración y medidas para un urbanismo sostenible. Esta Ley se refundió con el Texto Refundido de 1992, dando lugar al Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, aunque ha sido objeto de diversas modificaciones.

En relación con la desvinculación de la valoración del suelo de su clasificación y el establecimiento como criterio de valoración el de la situación real del terreno para impedir la especulación, el Tribunal entiende que esta configuración obedece a la concepción estatutaria de la propiedad urbanística, en la que el ius aedificandi no forma parte integrante del contenido inicial del derecho, pues la edificabilidad no es una cualidad del suelo mismo, sino un contenido que le otorga el ordenamiento y el planeamiento a cambio del cumplimiento de ciertas obligaciones.

Por otra parte, la legislación autonómica está muy desarrollada. Las Comunidades Autónomas han regulado la creación de instrumentos de ordenación territorial, y cada municipio debe desarrollar sus planes de urbanismo. Por ello, los planes generales han de aprobarse en última instancia por el órgano autonómico. Aunque todas las CCAA han elaborado su propia legislación urbanística, la competencia autonómica no es absoluta, sino que debe respetar ciertas competencias exclusivas del Estado: la regulación de las condiciones básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio de derechos y deberes relacionados con el suelo, la regulación de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, la legislación sobre procedimiento y expropiación forzosa, el sistema de responsabilidad de las administraciones públicas, protección del medio ambiente, puertos y aeropuertos de interés general, ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por más de una comunidad, montes y vías pecuarias, etc.

Las entidades locales también ejercen competencias en materia de urbanismo de forma autónoma, dentro de los términos previstos por la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma. Los Ayuntamientos son los principales protagonistas de la gestión y control de la legalidad urbanística. El artículo 25.2.a) de la Ley 7/1985 establece que los municipios tienen competencia en la ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Los municipios elaboran y aprueban, bajo el control de la Comunidad Autónoma, los instrumentos de ordenación urbanística, la ejecución material, controlan la ejecución de obras y actividades, supervisan la conservación y rehabilitación de las edificaciones y ejercen su potestad sancionadora. Lo hacen siempre bajo la tutela de la Comunidad Autónoma y del propio Estado, quienes deben garantizar que los Ayuntamientos respetan las leyes. Estas competencias urbanísticas deben poderse ejercer con autonomía.

2.2 Urbanismo y ordenación del territorio

• El Urbanismo es una disciplina que se ocupa de lograr la ordenación espacial y eficaz de un municipio, de acuerdo con el interés general, con el fin de lograr el mejor nivel de vida posible de sus vecinos. Busca una óptima gestión del suelo del término municipal, siendo muy importante el diseño adecuado de los espacios urbanos y rurales.
• La Ordenación del Territorio es una disciplina ligada al urbanismo, que se proyecta a nivel autonómico. Persigue objetivos mayores que los meramente urbanísticos, como el desarrollo económico, el fomento cultural, la protección ambiental y social, etc. Surge ante la necesidad de integrar en el territorio las distintas actuaciones administrativas, sociales, económicas, ambientales, culturales y urbanísticas de los entes públicos.