Problemas Ambientales Actuales y su Gestión

• Degradación del suelo: Aunque el reciclaje puede suponer la eliminación de grandes cementerios de residuos, solo lo que es rentable reciclar estimula la inversión privada.
• Residuos: Similar al caso anterior, solo papel, vidrio y pocos materiales más son realmente reciclables. La generación de energía a través de biomasa no ha atraído suficiente inversión privada.
• Riesgos naturales y tecnológicos: Pocos países realizan políticas preventivas, lo que genera un alto grado de incertidumbre. En España, por ejemplo, se permite construir en zonas de elevado riesgo como torrenteras.
• Organismos modificados genéticamente: La política de la Unión Europea es menos permisiva que la estadounidense, pero no existen datos suficientes sobre su posible evolución.
• Biodiversidad: Se pueden producir ciertos avances en la fauna, gracias a la concienciación social, como en los casos del lince o el oso.
• Salud humana: Todo lo que afecta a la salud humana es prioritario en la Unión Europea. La esperanza de vida ha aumentado y se realizan actuaciones decisivas sobre epidemias y pandemias.
• Zonas urbanas: El ruido y la contaminación, resultado del transporte individual, son asignaturas pendientes. Se necesita un buen transporte colectivo y un cambio de mentalidad en la población.
• Zonas marinas y de litoral: Se han tomado medidas insuficientes, al menos en España, donde se pretende atribuir a las comunidades autónomas la legislación sobre costas. Los vertidos sin depurar, la construcción de diques y otras obras generan incertidumbre sobre el futuro.
• Zonas rurales y de montaña: Aunque ha habido actuaciones positivas para dotar al medio rural de servicios similares a las ciudades, la presión migratoria continúa debido a la falta de empleo y medios económicos.

Información Necesaria para un Proyecto: Ciclo Inicial

• Descripción del tipo de proyecto, su funcionamiento y operación en un contexto técnico.
• Localización propuesta para el proyecto y justificación de su elección.
• Periodo de tiempo requerido para la realización del proyecto.
• Requisitos o resultados potenciales del proyecto durante su fase operacional, incluyendo las necesidades del territorio.
• Necesidad general del proyecto.
• Alternativas genéricas consideradas.

La variedad de alternativas puede estar limitada por las preferencias de los patrocinadores del proyecto, el tiempo y el enfoque de las soluciones técnicas.

Capítulo II: Evaluación Ambiental Estratégica: Políticas, Planes y Programas

II.1. Introducción Histórica

La doble visión de la Tierra, como objetivo a explotar o como bien a preservar, ha estado presente en la historia, con predominio de la primera. El paso del nomadismo a la sociedad agrícola produjo el primer impacto ambiental. El crecimiento de la población y el paso a una sociedad urbana incrementaron la demanda de recursos, sobre todo agua, y la generación de residuos. Los romanos resolvieron estos problemas en las concentraciones urbanas. Los graves problemas epidémicos, especialmente por la contaminación del agua, se resolvieron a finales del siglo XVIII y principios del XIX. Sin embargo, la industrialización a finales del siglo XIX agravó la contaminación del aire y del agua. Desde la Segunda Guerra Mundial, la cantidad de residuos se disparó y la producción y uso masivo de nuevos productos químicos, como plaguicidas, generaron una contaminación sin precedentes. Esta situación se replanteó en los países desarrollados a finales del siglo XX.

Las primeras acciones para prevenir la degradación ambiental fueron locales y consistieron en simples multas. A finales del siglo XX, surgió una sensibilización medioambiental en la sociedad civil que luego se trasladó a las Administraciones Públicas. En los años 90, se enunciaron los principios fundamentales de un código universal:

• Protección de la biosfera.
• Uso sostenible de los recursos naturales.
• Reducción y gestión responsable de los residuos.
• Utilización prudente de la energía.
• Reducción del riesgo.
• Comercialización de productos y servicios seguros.
• Indemnización de daños.
• Hacer pública la información medioambiental.
• Nombramiento de directores y gerentes medioambientales, y fijación de recursos de gestión.
• Evaluación y auditorías medioambientales.

Las principales motivaciones para implicar a empresas y administraciones públicas son económicas. La Administración suele intervenir directamente cuando hay relaciones directas entre la salud y determinadas actividades, prohibiéndolas o penalizándolas.

El mayor problema actual es que, a pesar de la conciencia existente, las motivaciones políticas o económicas son a corto plazo, mientras que el desarrollo sostenible implica trabajar a largo plazo. La preocupación por el medio ambiente actúa a todas las escalas. A nivel mundial, la OMM (Organización Mundial del Medio Ambiente) (EPMP). La Unión Europea cuenta con la Agencia Europea del Medio Ambiente (AEMA), que proporciona información sobre el medio ambiente. El sistema EMAS subvenciona a empresas industriales que reducen emisiones y residuos, y hacen públicos los resultados. En España, existe un Ministerio de Medio Ambiente y cada Comunidad Autónoma tiene su Consejería y Agencia correspondiente. Se promueve la responsabilidad compartida, que exige la participación activa de todos los agentes económicos, incluidos los poderes públicos, empresas y ciudadanos. Dentro de estas directrices, muchos aspectos de la política ambiental son competencia de las administraciones locales, regionales o autonómicas, como:

• La conservación de la naturaleza.
• Gestión de residuos.
• Desarrollo regional y urbano.
• El desarrollo de infraestructuras.
• La lucha contra la contaminación industrial.
• La información, educación y formación de los ciudadanos.

La Planificación del Territorio

Cada plan de desarrollo necesita recursos y una administración. La planificación ambiental varía según se aplique en un área deprimida o en una con rápido desarrollo económico. Existen distintos tipos de planificación:

• Planificación física: Considera el medio físico, especialmente el desarrollo urbano, y se centra en la distribución de los usos del suelo.
• Planificación económica: Implica el concepto de prosperidad de la zona.
• Planificación del paisaje: Analiza la modificación o respeto de los elementos naturales, con el fin de preservar y conservar el paisaje.
• Planificación ambiental: Término menos específico, relacionado con las condiciones de vida y trabajo, e interviene toda la información del medio ambiente.

En áreas desarrolladas, las medidas para evitar problemas medioambientales podrían ser:

• Subvenciones para instalar dispositivos anticontaminantes.
• Penalizaciones a empresas contaminantes, con presión sostenida en el tiempo.
• Sistemas para planificar el desarrollo con la intervención y el consenso de la población.

Lo ideal sería erradicar la contaminación ambiental, pero esto es utópico y llevaría a desventajas socioeconómicas. Solo es posible aumentar su control y tomar medidas para rebajar su nivel.

Evaluación Ambiental Estratégica

Un conjunto de actuaciones dispersas de control de impacto medioambiental no conduce necesariamente a un resultado positivo. Una Política se desarrolla en varios Planes, cada Plan en varios Programas y cada Programa en una serie de Proyectos. Cada Proyecto debe valorarse a través de una Evaluación de Impacto Ambiental. La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) es un procedimiento para considerar los efectos medioambientales de políticas, planes y programas en los niveles más altos del proceso de decisión para alcanzar un desarrollo sostenible.

Una Política corresponde a la actividad de los que rigen los asuntos públicos, y en este caso, a las orientaciones para el desarrollo de una acción. Un Plan es el conjunto de objetivos coordinados para aplicar la Política, y un Programa, la articulación de proyectos en un área determinada. Es necesario un desarrollo sostenible que mejore las condiciones ambientales. Toda empresa debe tener su manual de gestión medioambiental, todo proyecto su evaluación de impacto ambiental y todo Ayuntamiento su plan urbanístico, pero esto no basta. Se necesita un nivel superior de toma de decisiones que coordine estas actividades a través de una EAE previa, que genere un desarrollo sostenible con el menor impacto ambiental posible, y que genere y evalúe alternativas.

II.3.1. Evaluación de la Política

No existe una Evaluación Ambiental de la Política, pues generalmente corresponde a una formulación de objetivos socioeconómicos, aunque a veces se fijan objetivos para corregir degradaciones ambientales.

II.3.2. Evaluación de Planes y Programas

El “ciclo político” está formado por la formulación de objetivos, el desarrollo de los Planes y Programas y un Informe Final sobre la decisión adoptada. Consta de cuatro fases:

• Agenda
• Formulación
• Evaluación
• Ejecución

Agenda y Formulación no tienen una evaluación ambiental clara, ya que corresponden a decisiones políticas, como el “Plan Hidrológico Nacional”.

• El Plan Energético, el Plan de Infraestructuras, son planes necesarios para el crecimiento económico del país y deben ser independientes de los partidos y consensuados con los agentes sociales. Toda presentación pública genera beneficios como:
• Permite al público expresar sus opiniones y preocupaciones.
• Disminuye la conflictividad social.
• Incrementa la responsabilidad y transparencia del proceso de decisión.
• Ayuda a tomar mejores decisiones en las gestiones de las PPP y proyectos.
• Reduce la documentación a tramitar.
• Reduce la multiplicación de esfuerzos.
• Mejora la actividad del proceso de decisión y sus realizaciones.
• Resta interés a la presentación de propuestas deficientes.
• Fomenta la innovación.
• Refuerza la confianza de las comunidades afectadas.
• Contribuye a la concienciación ciudadana sobre cuestiones ambientales.
• Ayuda a perfilar alternativas al diseño de las PPP.

Ejecución y Evaluación tienen particularidades en cuanto a su evaluación a través de técnicas de EIA. Además de los técnicos, se debe recabar el resultado de las consultas públicas antes de la decisión final sobre Planes y Programas. El Informe Final debe incluir las condiciones de seguimiento y el grado de incumplimiento. Las cuestiones ambientales se discuten como elemento de enfrentamiento electoral cuando hay un “punto de alarma”.

II.3.3. Fases para la Evaluación Ambiental Estratégica Inicial

Tomando como base el Plan Hidrológico Nacional del 2001, se puede esquematizar el flujo de información para su Evaluación Ambiental Estratégica.

• Diagnóstico de problemas hidrológicos: Insuficiente disponibilidad de recursos hídricos para cubrir las demandas.
• Deterioro de los niveles de garantía del abastecimiento urbano.
• Precariedad y falta de garantía de los regadíos.
• Tendencia al uso exhaustivo y al agotamiento de recursos renovables y no renovables.
• Enunciado de los objetivos generales de la planificación hidrológica, considerando el marco jurídico nacional y comunitario.
• Obtener un adecuado nivel de garantía de suministro de agua potable.
• Subsanar las situaciones de precariedad en las explotaciones de regadío.
• Prevenir la escasez de recursos hídricos sobre los sectores productivos.
• Contribuir al uso sostenible de los recursos hídricos, eliminando la sobreexplotación y degradación de acuíferos.
• Mejorar la calidad ambiental de los sistemas hidrológicos, ecosistemas y paisajes ligados a ellos.
• Marco general de la Planificación hidrológica: Definición del ámbito y principios fundamentales.
• La cuenca es el ámbito básico de la planificación.
• La prevención es el eje central de la planificación.
• Integrar la dimensión ambiental y socioeconómica bajo la óptica de la sostenibilidad.
• Mejorar el estado de los recursos hídricos, aire y suelo.
• Salvaguardar los valores ecológicos.
• Fomentar la racionalidad económica de las iniciativas.
• Fomentar el equilibrio social y territorial.
• Obtener el consenso social mediante la información y la participación.
• Selección de opciones y alternativas: Propuesta de opciones estratégicas y criterios de selección.
• Plantearse cronológicamente, iniciando con los recursos propios de la cuenca, y que cumpla más objetivos. Este es un motivo de rechazo de una alternativa.
• Las alternativas no necesitan estar totalmente definidas técnicamente.
• Debe existir un “Plan Cero” o “No Plan”.
• Las alternativas deben ser cualitativamente dispares.
• El desarrollo de alternativas debe retroalimentar el proceso de decisión.

Un sistema simple para eliminar alternativas es valorar cada objetivo (cinco en este caso) y puntuar cada uno con 0 si no se cumple, 1 si se cumple parcialmente, y 2 si se cumple por entero. Se elimina la alternativa que no alcance la mitad más uno de los puntos posibles, o 3/5 o 4/5 de la puntuación máxima.

• Elección de la solución más adecuada: La eliminación de alternativas no implica la elección de la opción más adecuada, que será la que mejor se integre ambientalmente, afectando menos a los efectos socioeconómicos y sea viable económicamente.
• Redacción del borrador del PPP: Debe recoger la definición de programas y proyectos del Plan, y las alternativas viables.
• Informe de Sostenibilidad Ambiental (ISA): El borrador del Plan se remite al órgano ambiental competente para someterse a la opinión pública. El ISA puede realizarse de tres formas:
• Basadas en la EIA, considerando que el PPP se asemeja a un Proyecto, aunque más amplio.
• Basadas en criterios de sostenibilidad (energía y recursos a utilizar).
• Basadas en modelos de ordenación territorial.
• Participación pública: El borrador del PPP y el ISA se someten a información pública antes de su aprobación, recogiendo criterios de organismos afectados como Ayuntamientos, Asociaciones de Regantes, etc.
• Redacción de la memoria ambiental: Es preceptiva y recoge los criterios de valoración públicos recibidos, y los motivos para su admisión o rechazo en el PPP definitivo.
• A partir del PPP definitivo, solo queda marcar las condiciones de seguimiento.

II.4. Definición del Ámbito

Un ámbito excesivamente extenso puede llevar a una pérdida de tiempo y presupuesto, difuminando los resultados. Un ámbito reducido puede llevar a una evaluación incompleta. Según el nivel de las PPP, se define la extensión del ámbito.

Los ámbitos suelen ser extensos debido a:

• La distribución espacial de las PPP carece de la precisión geográfica de los Proyectos que requieren EIA.
• Aunque las PPP definan un ámbito, como la Política Nacional de Carreteras, se debe evaluar el impacto en la red secundaria y local, e incluso en otros medios de transporte como el ferrocarril.
• La elección de un ámbito más extenso para la EAE se debe a que el objetivo de las PPP es integrar las posibilidades que el medio ofrece al desarrollo, y no sus limitaciones. Es necesario potenciar los impactos positivos generales en vez de destacar los negativos locales, y ampliar el ámbito permite analizar más alternativas.

No hay criterios simples para definir el ámbito territorial de una EAE. Se pueden usar como ayuda los impactos potenciales, como cambios de uso del suelo o emisión de contaminantes, y la información existente sobre el medio biofísico y socioeconómico afectado.