. Elementos Básicos de la Organización. Introducción

La técnica de la personalidad entraña ventajas prácticas para los ciudadanos al simplificar sus relaciones con las grandes Administraciones, que constituyen frente a ellos un único centro de imputación y actuación, lo que les ahorra la averiguación de con qué persona física o sector de la organización debe relacionarse. Además, se amplía extraordinariamente la garantía patrimonial de los ciudadanos, ya que responde de las actuaciones atribuibles a las organización públicas no las personas físicas titulares del órgano actuante, o al propio órgano administrativo, sino la Administración correspondiente a su integridad. La personalidad se ha aplicado a un gran número de estructuras burocráticas, lo que permite el establecimiento de una enorme pluralidad y diversidad de relaciones jurídicas entre ellas, lo que permite satisfacer la enorme variedad de intereses en juego.

Sector Público y Administraciones Públicas. Una Visión General

La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, ha cambiado el enfoque tradicional de nuestra disciplina. Las normas esenciales de su estructura hacen hincapié en las Administraciones Públicas y no en el Sector Público, en el que se integran.

En este sentido la Ley del Régimen Jurídico de las Admin. Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 1992, destacaba que:

• La Admin. General del Estado
• Las Admin. de las CCAA
• Las entidades que integran la Admin. Local.
• Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Admin. Públicas tendrán asimismo la consideración de Admin. Públicas. Estas entidades sujetarán su actividad a la presente Ley cuando ejerzan potestades admin., sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación.

En términos similares se manifiesta la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998. Las Admin. Públicas a que se refieren las normas a) a c) anteriores se caracterizan por ser de carácter territorial. Todas ellas se encuentran previstas en la propia CE, y de su regulación legal se evidencia su condición generalista por la amplitud de sus fines y variedad de sus competencias. Estas Administraciones tienen intereses en todos los sectores que tienen una marcada significación pública, aunque hay cometidos concretos y específicos que por expresa determinación legal son excluidos de unas u otras. No obstante, el ámbito del Derecho Admin. no se limita al descrito, sino que con el tiempo y con carácter instrumental respecto de las Admin. de carácter territorial, aparecieron una pluralidad de entidades cuya naturaleza jurídica y régimen jurídico no estaba claro. El entramado de las Administraciones Públicas y entidades instrumentales constituye el Sector Público, al que se ha pretendido dotar de cierta regulación común sin olvidar la primacía en el conjunto de las Administraciones.

Artículo 2 de la Ley 40/2015.

La presente Ley se aplica al sector público que comprende:

• La Administración General del Estado.
• Las Administración de las Comunidades Autónomas.
• El sector público institucional.

El sector público institucional se integra por:

• Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.
• Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Admin. Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos en el art. 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.
• Las Universidades Públicas se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la presente Ley.

3. Tienen la consideración de Admin. Públicas: de la a la c del punto 1, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstas en la letra a) del apartado 2.

La Exposición de Motivos de la Ley del Régimen Jurídico del Sector Público, desarrollada en su art. 84, establece dentro de la categoría del sector público institucional las siguientes entidades: organismos públicos, que comprenden los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales; las autoridades administrativas independientes; las sociedades mercantiles estatales; las fundaciones del sector público estatal; los consorcios; y los fondos sin personalidad jurídica.

Breve Referencia a las Administraciones Independientes

Entre los siguientes ámbitos de actuación, destacamos:

• Regulación de la economía y servicios económicos de interés general: Actualmente encontramos a la nueva Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, constituida por el Banco de España, la Comisión Nacional de la Energía o la del Mercado de las Telecomunicaciones.
• Regulación del riesgo: Consejo de Seguridad Nuclear, la Agencia de Seguridad Alimentaria y la Agencia del Medicamento.
• Sector de protección de derechos fundamentales y bienes constitucionales: Agencia Española de Protección de Datos.

La Capacidad de los Entes Públicos y sus Límites

Se entiende por capacidad jurídica la idoneidad para estar y actuar en el tráfico jurídico. Podemos destacar las siguientes características básicas:

• La capacidad de los entes públicos es general y no limitada a facultades concretas, tanto para ser titular de las relaciones jurídicas como para crearlas, modificarlas o extinguirlas.
• La capacidad no se encuentra limitada a ninguna rama del Derecho en particular, sino que pueden realizar, válidamente, actos de derecho público o privado, salvo que una norma expresa imponga o excluya algún tipo de relación jurídica.

Ello no impide que la capacidad presente condicionamientos desconocidos para los entes públicos, procedentes del

principio de legalidad y los que tienen su origen en la distribución de las competencias.

Condicionamientos Derivados del Principio de Legalidad

El sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (art. 103.1 CE),

implica un notable condicionamiento a la capacidad de las Admin., ya que cualquier tipo de actuación que determine una limitación de la libertad o de titularidades jurídicas de los administrados, exige la expresa habilitación a favor de la Admin. Pública, que debe presentar rango de ley formal, esto es, procedente del Parlamento, y que no admite interpretación extensiva. Además, la adopción de cualquier decisión admin. exige un procedimiento muy rigoroso, cuya violación puede determinar la invalidez del acuerdo.

La Administración se encuentra tan vinculada a la ley, que somete al control de los Tribunales no sólo el cumplimiento externo de las leyes, sino incluso la intención o el fin que pretende lograr una actuación concreta, de forma que es inválido el acto a través del cual se busca la obtención de un fin distinto del establecido por el O.J (desviación de poder).

Condicionamientos Derivados de la Distribución Competencial

El principio de especialización del trabajo, básico en toda organización, determina la distribución de competencias entre las distintas Administraciones Públicas de carácter territorial. Lógicamente, la atribución expresa de competencias administrativas a un ente público puede producir, según la forma en que se produzca, la correlativa restricción de la capacidad de los demás. De modo que la invasión del ámbito competencial de una Admin. Pública por otra determina la nulidad de pleno derecho del acto administrativo dictado (art. 47 LPA).

Los Órganos Administrativos. Concepto y Clases

Cada una de las Administraciones o entidades públicas opera a través de una pluralidad de unidades o centros que imputan su actividad a la persona o entidad jurídica de la que forman parte.

¿Qué es el órgano? Art. 5 Ley 40/15, es una unidad administrativa que tiene capacidad de decidir y afectar a terceros, es decir, sus decisiones vinculan a la administración porque sus funciones atribuidas tienen efectos jurídicos frente a terceros, o porque presentan carácter preceptivo.

Vamos a destacar: Las unidades administrativas son, según el art. 56.1 LRJSP, elementos organizativos básicos compuestos de puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por tener cometidos comunes y orgánicamente por tener una jefatura común.

Se entiende por órgano a una unidad estructural y abstracta, creada y regulada por normas jurídicas, que agregan un conjunto de medios o elementos personales y materiales y, sobre todo, un haz de funciones o competencias y cuya actuación produce efectos jurídicos de cualquier tipo, ya sea ad extra o internos.

Los órganos administrativos están compuestos por un conjunto de medios personales, materiales y jurídicos, que actualizan las potestades administrativas.

Clasificación de los Órganos

Por Razón de su Titular

• Órganos unipersonales: son aquellos cuyo titular es una persona física
• Órganos colegiados: son aquellos constituidos por un mínimo de 3 personas, que concurren a la formación de sus decisiones u opiniones. Para que se den estos se exige un quórum mínimo de constitución (en la primera convocatoria se exige un mayor quórum que en la segunda porque la voluntad nace del acuerdo de las personas). El orden del día deben de haber sido preavisadas con un mínimo de 48 horas antes, aunque luego cada administración tiene poder dispositivo para modificar este plazo. Quórum diferente para la votación, que generalmente se exige la mayoría simple. Y otro acto fundamental es el acta.

Nota: cuando el órgano se halla constituido por dos personas, lo denominamos comisión.

La diversa estructura tiene enormes consecuencias en el procedimiento de adopción de decisiones, mucho más ágil e informal en los primeros, que en los segundos (art. 17 y 18 LPA).

Por su Situación en la Organización Administrativa

• Órganos simples: aquellos de los que no dependen otros órganos, esto es, los inferiores dentro de la escala jerárquica.
• Órganos complejos: aquellos que ejercen jerarquía sobre uno o más órganos diferentes

Atendiendo a su Ámbito Territorial

• Órganos centrales: tienen competencia en la totalidad del territorio donde puede actuar la organización.
• Órganos periféricos: actúan solo en una porción de dicho territorio

Por el Tipo de Funciones

• Órganos activos: los que toman las decisiones y resuelven, es decir, función de gestión; ej: alcalde.
• Órganos consultivos: aquellos a los que solicitamos consejos para algo en concreto, es decir, función de informe o consulta; por ejemplo, para verificar la legalidad de algo.
• Órganos de control: función de vigilancia

La Potestad Organizatoria. Sus Límites

La creación, modificación o supresión de personas jurídico-públicas y la correspondiente alteración de órganos administrativos, determina cambios en el mundo jurídico que, en virtud del principio de legalidad, deben encontrarse respaldados por la atribución de las correspondientes potestades administrativas.

Potestad organizatoria: conjunto de facultades que la Administración ostenta para configurar su estructura. Se distingue de las otras potestades admin. por carecer de un contenido homogéneo, ya que comprende todos los poderes públicos encaminados a la creación, configuración, puesta en marcha y modificación de las organizaciones.

El reconocimiento de ésta a la Admin. Pública no ha planteado nunca problemas, pues se atribuye a toda entidad jurídicamente personificada, como un principio general de Derecho, siempre dentro de los límites que les marcan sus leyes reguladoras. En este sentido todo ente es, en parte, heterónomamente organizado y, en parte, se autoorganiza.

La distribución de la potestad organizatoria se escalona en diversos niveles; el primero de ellos es el establecido en la CE, la cual fija sus líneas maestras; el poder legislativo ordinario configura los elementos estructurales básicos; finalmente es la propia Administración quien dicta reglamentos de organización, o adopta decisiones específicas sobre la materia.

Destacamos:

• La creación, modificación y extinción de entes públicos: se encuentra afectada por una reserva de ley bastante amplia. Así se establece para las CCAA (art. 81, 146 y 151 CE); para las provincias (art. 141 CE); para los organismos públicos estatales (art. 91 de la Ley 40/2015).
• La creación, modificación y extinción de órganos: es una potestad repartida entre la ley y el reglamento (art. 103 CE), pero con cierto predominio del segundo.
• En la Admin. del Estado: la CE exige norma con rango de ley formal para la regulación del Gobierno (art. 98) y el Consejo de Estado (art. 107); los demás órganos son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley (art. 103.2). La normativa vigente, al respecto, se encuentra en diversos preceptos de la Ley 40/2015.

Artículo 57.3 de la Ley 40/2015.

La determinación del número, la denominación y el ámbito de competencia respectivo de los Ministerios y las Secretarías de Estado se establecen mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno.

Mientras que “las Subsecretarías, Secretarías Generales, Secretarías Generales Técnicas, las Direcciones Generales y Subdirecciones Generales y órganos similares a los anteriores se crean, modifican y suprimen por Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del Ministro Subdirección General se crean, modifican y suprimen por orden del Ministro respectivo, previa autorización del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas (art. 59.1 y 2).

• La organización administrativa de las CCAA: se encuentra en sus respectivas leyes de Gobierno y Admin,, que desarrollan sus Estatutos de Autonomía. Pese a las amplias facultades de organización, presentan un notable grado de semejanza al haberse limitado a copiar los rasgos propios de la estructura del Estado. Por norma general, el modelo más generalizado es el que distribuye las potestades organizativas entre el Parlamento y el Ejecutivo autonómico; un supuesto excepcional es la Comunidad Valenciana, en la que la potestad organizatoria se atribuye al Gobierno.
• Los órganos de las Administraciones Locales: regulados en la Ley de Bases de Régimen Local, que establece una doble vía de desarrollo, el Reglamento orgánico de cada una de las entidades locales, y el posible desarrollo general a través de la potestad legislativa de las CCAA.
• Los límites de la potestad organizatoria: tradicionalmente existe una primacía de intereses particulares sobre los generales; ello ha obligado a la fijación de condicionamientos de diversa naturaleza, cuyo grado de eficacia es muy diverso. Distinguimos tres grupos atendiendo a su naturaleza sustancial, procedimental o financiera.

No obstante, debemos señalar como límites de naturaleza material a la potestad organizatoria los establecidos en el art. 5.3 y 4 según los que:

La creación de cualquier órgano administrativo exigirá el cumplimiento de los siguientes requisitos:

• La determinación de su forma de integración en la AP de que se trate y su dependencia jerárquica.
• Delimitación de funciones y competencias.
• Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.

No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos. A este objeto, la creación de un nuevo órgano sólo tendrá lugar previa comprobación de que no existe otro en la misma Admin. Pública que desarrolle igual función sobre el mismo territorio y población.

• Condicionamiento de carácter procedimental: dado que la potestad organizatoria se ejerce mediante reglamentos, son aplicables a éstos las normas que regulen el procedimiento de elaboración de estos contenidos en el art. 26 de la Ley del Gobierno, en la redacción establecida por la Ley 40/2015.
• Condicionamientos de carácter financiero o presupuestario: cuya trascendencia es evidente, dado que todo órgano de nueva creación no puede implantarse en tanto que el coste de su funcionamiento no tenga cobertura presupuestaria.

La Competencia Administrativa. Concepto de Competencia, Criterios de Distribución y Clases

Tradicionalmente se entiende por competencia el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento jurídico atribuye a cada ente u órgano público, que uno y otro están autorizados y obligados a ejercitar. No obstante, también podemos definirla como la titularidad de una serie de potestades públicas ejercitables respecto de unas materias, servicios o fines públicos determinados (por lo que no se tiene competencia sino que se es competente). Esta idea se recoge en el art. 8.1 al establecer que la competencia es una cualidad irrenunciable o intransmisible.

La competencia es consecuencia directa e inmediata de la existencia de una pluralidad de entes y órganos administrativos, entre los que, en virtud del principio de especialización funcional, deben repartirse las actividades que el O.J considera como administrativas. Esta distribución se produce a través de un proceso normativo, que corresponde en sus aspectos esenciales a la ley y cuentos elementos sucesivos son:

• La atribución de un círculo de intereses a categorías de entes públicos o a entes singulares.
• La asignación a una persona o tipo de personas jurídico-públicas de las potestades administrativas. específicas para la satisfacción de dichos intereses, lo que con frecuencia implica la exclusión en dicha actividad de los restantes sujetos públicos.
• La distribución, en el interior del ente titular de las potestades administrativas, de las diversas facultades que las integran.

Los criterios de determinación de competencia son los siguientes:

• Material: atribuye a cada órgano competencias por razón de divisiones objetivas o grupos de materias que cabe efectuar en el conjunto de las funciones atribuidas al Ente.
• Territorial: implica la individualización de distintas áreas geográficas sobre las que ejercen su actividad entes u órganos públicos.
• Jerárquico: es consecuencia del escalonamiento estructural de los distintos órganos. Atribuye al superior poderes de dirección, vigilancia, inspección sobre los órganos subordinados, reconociéndole potestad disciplinaria y potestad de resolución de los recursos de alzada. Por lo que, basándonos en una estructura piramidal, de cada órgano superior deben depender dos o más subordinados.
• Fraccionamiento: diferenciación en distintas fases del procedimiento de adopción de decisiones administrativas, escalonando la intervención de distintos órganos en las diversas clases de procedimientos. Normalmente, la intervención de los distintos órganos tiene un valor desigual, atribuyéndose la decisión final a uno de ellos. Excepcionalmente, dos o más órganos actuaban con carácter de codecisión.

La combinación de estos criterios da lugar a diversas clases de competencia según:

• Su forma de atribución: competencia genérica o específica, según se atribuya a la persona jurídico-pública o a un órgano.
• Por la rigidez de la atribución:
• Exclusiva: corresponde únicamente al órgano que la tiene atribuida. Es propia de aquellos que ponen fin a la vía administrativa.
• Alternativa: supuestos en que corresponde de modo simultáneo y no excluyente a dos o más entes u órganos (ej: fomento de actv. culturales).
• Compartida: corresponde a varios órganos en fases distintas de decisión, ejecución o control.
• Sustitutoria: entra en juego cuando uno de sus titulares no la ejercita.

Las Traslaciones de Competencias entre Entes Públicos

Hace referencia a la transferencia de competencias y delegación. Partimos de que nada en el derecho admin. es inmutable, las competencias pueden verse alteradas, de ahí que se permita la transferencia de competencias a través de modificaciones legislativas.

No es lo mismo la transferencia de competencias entre entes públicos y órganos; los primeros son personas jurídicas (es decir, sujetos con personalidad jurídica).

Un órgano no es un ente; porque el órgano está dentro del ente, es decir, de la admin. Por lo cual, las consecuencias jurídicas no pueden ser las mismas cuando hablas de dos administraciones diferentes. En conclusión, la técnica es la misma, pero no es lo mismo por las implicaciones jurídicas.

Nuestro ordenamiento jurídico regula las siguientes técnicas en el caso de los entes públicos:

La Transferencia o Reasignación de Competencias

La forma más simple de trasladar la competencia de los entes públicos se basa en la modificación de las normas de atribución. En nuestro país ha sido notable el proceso de transferencia de competencias estatales a las CCAA, básicamente a través de los Estatutos de autonomía.

La Delegación Intersubjetivas

Supone la traslación por un ente superior a otro inferior del ejercicio de una competencia, de la que sigue siendo titular el primero. El supuesto básico de delegación de competencia entre Admin. Públicas, es el que se da en el art. 27 de la Ley de Bases de Régimen Local, que ha sido modificada por el art. 1.10 de la Ley 27/2013, de lo que podemos destacar:

• En el aspecto material: se exige que la competencia haya de referirse a materias que afecten a los intereses propios del delegado, y que determine una mejora de la eficiencia de la gestión pública, o contribuir a eliminar duplicidades administrativas. Ha desaparecido el objetivo de que “se alcance una mayor participación ciudadana”, contemplado en la versión inicial.
• Desde un punto de vista formal: el art. 27 exige un acuerdo entre las Administraciones delegante y delegada, ya que su afectividad requiere de aceptación por el Municipio interesado.
• Las competencias delegadas se ejercen de acuerdo a la legislación del Estado o CCAA delegante.
• Para dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, la Administración delegante podrá:
  • Dictar instrucciones técnicas de carácter general,
  • Recabar, en cualquier momento, información sobre la gestión municipal, y
  • Enviar comisionados y formular los requerimientos pertinentes para la subsanación de las deficiencias observadas.

En caso de incumplimiento de las directrices, denegación de las informaciones solicitadas, o inobservancia de los requerimientos formulados, la Administración delegante podrá revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia.

• La Administración delegante podrá revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en sustitución del municipio, y los actos de éste podrán ser recurridos ante los órganos competentes de la Administración delegante

Explicación del artículo 27 de la Ley de Bases de Régimen Local.

Se fundamenta en la ampliación de competencias locales pero sólo cuando concurra un interés local, es decir, de los vecinos de esa localidad. Además se debe publicar, porque la delegación debe de nacer de un acuerdo.

Se tiene que ejercer siguiendo la normativa (que deberá indicarse siempre), y el que la delega no pierde la titularidad de la competencia sino que la presta durante un tiempo limitado. Al que se le transfiere, siempre actúa bajo el nombre del transmitente, con posibilidad de revocación pero también de hacer indicaciones y sugerencias.

No consideramos auténtica delegación admin. la recogida en el art. 150.2 CE relativa a la transferencia de competencias entre el Estado y las CCAA, ya que el acto por el que se produce tiene rango formal de ley orgánica.

La delegación intersubjetiva puede producirse desde las Admin. territoriales a Organismos Públicos o Entidades de Derecho Publico vinculados o dependientes de aquellas (art.9.1 Ley 40/2015). En este caso, “la delegación deberá ser previamente aprobada por los órganos de los que dependan el órgano delegante y el delegado, o aceptada por este último cuando sea el órgano máximo de dirección del Organismo público o Entidad vinculada o dependiente” (art. 9.1 LRJSP).

La Encomienda de Gestión

La encomienda de gestión solo se da por cuestiones técnicas. Una obligación esencial es que se exige que se determine la duración de dicha encomienda, a contar desde la fecha de publicación en el BOE.

Art. 11 Ley 40/2015, RJSP: La realización de actividades de carácter material o técnico de la competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de Derecho Público podrá ser encomendada a otros órganos o Entidades de Derecho Público de la misma o distinta AP, siempre que entre las competencias estén estas actividades, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios idóneos para su desempeño.

Sólo recalcar que cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos y Entidades de Derecho Público de distintas Administraciones se formalizará mediante la firma del correspondiente convenio, que deberá ser publicado.

La Sustitución o Avocación

Se entiende por sustitución la traslación temporal de la facultad de ejercicio de todas o parte de las competencias de un ente público a otro, impuesta como consecuencia de la falta de ejercicio de éstas, o de otras circunstancias anormales.

Cabe distinguir dos tipos de sustitución:

Sustitución por Subrogación

Consiste en una técnica de desapoderamiento unilateral de competencias, utilizada inicialmente en las relaciones entre el Estado y las Corporaciones Locales, con el fin de garantizar la efectiva prestación de competencias esenciales de estas últimas. Nuestro O.J recoge dos aplicaciones específicas: art. 60 LBRL y 155 CE.

Art. 60 LBRL: Cuando una entidad local incumpliera las obligaciones impuestas directamente por la Ley de forma que tal incumplimiento afectará al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, y cuya cobertura económica estuviere legalmente o presupuestariamente garantizada, una u otra, según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que fuere necesario. Si, transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la entidad local.

Art. 155 CE: Si una CCAA no cumpliere las obligaciones que la CE u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la CCAA y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las CCAA.

El presupuesto de ambas normas es el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley a las Corporaciones Locales o el hecho de que una CCAA no cumpla las obligaciones que la CE y otras leyes le impongan o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España. En el primer precepto se limita a concretar competencias locales. Mientras que el segundo contempla la totalidad de la actuación de una CCAA.

La materialización de esta técnica exige un previo requerimiento al infractor, que le sirve de recordatorio de sus obligaciones, la inobservancia del mismo legitima la medida, cuyo contenido comprende adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación, a costa y en sustitución de la entidad local (art. 60 LBRL), autorizando el art. 155 CE al Gobierno para adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella al cumplimiento forzoso o para la protección del interés general, pudiendo el Gobierno dar instrucciones a todas las autoridades de las CCAA.

Sustitución por Disolución

Tiene lugar cuando, ante el incumplimiento generalizado de sus obligaciones por parte de un ente público, un ente superior procede a la disolución de su órgano de gobierno, confiando a otro provisionalmente el ejercicio de sus funciones.

Tal es el supuesto previsto en el art. 61 LBRL, conforme al que el Gobierno puede proceder a la disolución de los órganos de una entidad local en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga el incumplimiento de sus obligaciones constitucionales. La disolución ha de acordarse por Real Decreto, previo conocimiento del consejo de gobierno de la CCAA respectiva y acuerdo favorable del Senado; las competencias del órgano disuelto pasan a ser desempeñadas por una Comisión Gestora, hasta tanto se produzca una nueva elección ordinaria de la corporación local (art. 182 LOREG).

Las Traslaciones de Competencias entre Órganos. La Transferencia o Resignación de Competencia

Es la forma más simple de traslado de competencias; consiste en una modificación de las normas, que la distribuyen, de forma que se produce una variación en su titular. El fenómeno más corriente es el producido por el desplazamiento de la competencia a órganos de inferior nivel jerárquico. El proceso se denomina desconcentración y a él alude de forma expresa el art. 103 CE.

Se puede considerar una consecuencia directa de este precepto constitucional el art. 8.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, según el cual:

Art. 8.3 LRJSP: Si alguna disposición atribuye competencia a una AP sin especificar el órgano que deba ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y el territorio. Si existiera más de un órgano inferior competente por razón de materia y territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponderá al superior jerárquico común de ambos.

La Delegación Interorgánica

Cabe la delegación entre órganos, de forma que, manteniendo un órgano su titularidad sobre una competencia, cede su ejercicio a otro órgano. La regulación actual se encuentra en el art. 9 LRJSP; la cual rompe con la tradicional exigencia de que la delegación se produzca entre órganos administrativos jerarquizados y de escalón en escalón, ya que expresamente se admite la posibilidad de que se produzca a favor de órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes o en los Organismos públicos o Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de aquellas.

La nueva redacción del artículo 20 de la Ley del Gobierno, realizada por la Ley 40/2015, del RJSP: Pueden delegar el ejercicio de competencias propias:

• El presidente del gobierno a favor del vicepresidente o de los ministros.
• Los ministros a favor de los secretarios de estado y de los subsecretarios dependientes de ellos, de los delegados del gobiernos en las CCAA y de los demás órganos directivos del ministerio.
• Asimismo son delegables a propuesta del presidente del gobierno las funciones administrativas del consejo de ministros en las comisiones delegadas del gobierno.

Si bien, en principio, la delegación interorgánica puede tener por objeto cualquier competencia, se declara expresamente prohibida las que tengan por objeto:

• Los asuntos que se refieren a relaciones con la Jefatura del Estado, la presidencia del Gobierno de la nación, las Cortes Generales, la Presidencia de los Consejos de las CCAA y las Asambleas legislativas de las CCAA.
• La adopción de disposiciones de carácter general.
• La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.
• Las materias que así se determinen por norma con rango de ley.

A los supuestos indicados, hay que añadir la prohibición de delegación sobre competencias delegadas, salvo autorización expresa por ley (art. 9.5 LRJSP).

Son destacables dos requisitos formales:

La publicación de la delegación y de su revocación, en el Boletín oficial correspondiente. La exigencia de la indicación expresa, en la propia resolución, de que se ha adoptado en virtud de delegación

Se prohíbe la subdelegación, es decir, delegar una competencia que se ejerza por delegación, salvo que exista autorización expresa de una ley (art. 9.5). Tampoco se puede delegar la competencia para resolver un asunto cuando ya se haya emitido un dictamen o informe preceptivo acerca del mismo, siendo posible con anterioridad a su emisión.

La delegación de competencia de los órganos colegiados debe acordarse con el mismo quórum especial que se requiera para su ejercicio (art. 9.7). Lo contrario podría determinar un fraude de ley con el fin de evitar mayorías especiales. El órgano delegante puede definir en el acto de delegación su alcance y contenido, lo que permite reservarse algunas facultades en relación con el ejercicio de las competencias objeto de delegación.

EFECTOS: La traslación del ejercicio de la competencia al órgano delegado, con el consiguiente desapoderamiento del delegante, que no puede ejercerla mientras no sea revocada. Dicha traslación es en principio de duración indefinida, aunque se puede limitar su eficacia a un plazo o a la producción de una condición extintiva.

Es revocable en todo momento, unilateralmente, por el delegante. El mantenimiento de la titularidad de la competencia en el órgano delegante supone que los actos dictados en ejercicio de la delegación se tienen a todos los efectos dictados por aquel.

Debemos tener en cuenta que con frecuencia se exige que la delegación sea aprobada por el superior jerárquico del delegante. Por lo que, “cuando se trate de órganos no relacionados jerárquicamente será necesaria la aprobación previa del superior común si ambos pertenecen al mismo Ministerio, o del órgano superior de quien dependa el órgano delegado, si el delegante y el delegado pertenecen a diferentes Ministerios (art. 9.1 LRJSP).

La delegación de firma (se considera algo excepcional o puntual basado en que el titular de un órgano permite a uno inferior emitir un determinado acto, indicándose siempre que se ha realizado por vía de esta delegación) no se considera una auténtica delegación en sentido técnico, ya que no implica una alteración de la competencia sino la mera materialización de la misma. Sin embargo, el art. 12.3 LRJSP exige que “en las resoluciones y actos que se firmen por delegación se hará constar esta circunstancia y la autoridad de procedencia”.

AVOCACIÓN.

Supone la resolución por un órgano superior de un asunto concreto, estando la competencia atribuida al inferior. Por lo que, existe un traslado de competencia vertical que se concreta en una única resolución. Desde una perspectiva subjetiva, se exige una relación jerárquica entre el avocante y el avocado o que “en los supuestos de delegación de competencias en órganos no dependientes jerárquicamente, el conocimiento de un asunto podrá ser avocado únicamente por el órgano delegante (art. 10.1). La Ley 40/2015 exige que se produzca a través de un acuerdo motivado y que se notifique a los interesados con anterioridad o simultáneamente a la resolución final que se dicta. Sin embargo, dicha decisión no es susceptible de recurso autónomo, aunque puede ser alegada cuando se dicte la resolución final.

Nota: Actualmente, ya no se exige que toda avocación deba ser previamente puesta en conocimiento del superior jerárquico ministerial del órgano avocante. La avocación es una posibilidad mucho más limitada que la delegación. Se admite con carácter general, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente previa motivación. Tal exigencia pretende evitar la atribución de una competencia a cargos políticos o de confianza que responda a criterios técnicos o implique la resolución de cuestiones que exijan la garantía de la imparcialidad administrativa.

LA ENCOMIENDA DE GESTIÓN. Tiene por objeto, no el ejercicio de competencias decisorias, sino actividades de carácter material, técnico o de servicios. El artículo de la Ley 40/2015 completa su configuración destacando que “no supone cesión de titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o Entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda”.

Por consiguiente, no produce un cambio en la titularidad de la competencia ni afecta a su ejercicio en las decisiones a adoptar. La decisión sigue correspondiente al órgano encomendante, a quien le corresponde dictar los actos jurídicos que den soporte a la actividad material que es objeto de encomienda. No podrá tener por objeto prestaciones propias de los contratos reguladas en la legislación de contratos del sector publico. Desde la perspectiva formal, se exige que el instrumento de formalización de la encomienda de gestión y la resolución, deberán ser publicadas, para su eficacia, en el BOE o Boletín Oficial CCAA/Provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano encomendante. En todo caso, el instrumento de formalización incluirá, al menos, expresa mención de la actividad o actividades a la que afecten, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión encomendadas.

LA TÉCNICA DE UNIDAD Y COHERENCIA EN LA ACCIÓN. La distribución funcional origina problemas específicos que se concentran en la actuación independiente y descoordinada de los entes y órganos públicos, lo que viola las exigencias constitucionales de coordinación (art. 103 CE) y el principio de unidad (art. 2 CE). Han surgido principios y técnicas de coherencia en la acción, que se produce tanto entre entes como entre órganos.

La coherencia es la actuación del sistema de Admin. Públicas parte del principio general de supremacía, el cual designa la posición relativa de poder de unos entes respecto de otros en función de la jerarquización natural de los intereses que defienden. Esta posición de predominio debe ejercerse de modo compatible con la situación de autonomía reconocida y garantizada a las entidades territoriales inferiores. Estos requisitos se dan en la técnica de cooperación, coordinación y control. No podemos olvidar la existencia de unos principios que rigen las relaciones interadministrativas. El primero de ellos es el de lealtad constitucional, que se concreta en los demás contenidos en el art. 140 LRJSP. Estos principios determinan la existencia de un deber de colaboración entre Administraciones Públicas, cuyo contenido se especifica en el art. 141, y que parte del necesario respeto al ejercicio legítimo por las otras Admin. de sus competencias. Obviamente, todo ello se concreta en una pluralidad de técnicas de cooperación.

LAS TÉCNICAS DE COOPERACIÓN ENTRE ENTES PÚBLICOS. Son las más respetuosas con la autonomía de los entes públicos y podemos clasificarlas entre orgánicas y funcionales.

TÉCNICAS ORGÁNICAS.

Las realizadas a través de órganos de cooperación de composición multilateral o unilateral, de ámbito general o especial, constituidos por representantes de la Admin. General del Estado, de las CCAA y, en su caso, de las Entidades Locales, para acordar voluntariamente actuaciones que mejoren el ejercicio de las competencias propias. Ejemplos de estas técnicas: La participación de los entes territoriales en las decisiones del Estado, mediante su integración en órganos de éste (Senado). Algunos Estatutos de Autonomía han previsto la participación de representantes de las CCAA en órganos de empresas públicas estatales de gran peso en su economía. La creación de órganos específicos de cooperación. Así se constituyen conferencias de responsables políticos y administrativos de carácter periódico, o se han creado órganos específicos como el Consejo de Política Económica y Fiscal. Los supuestos de Administración mixta, que consiste en la creación de entes u órganos financiados conjuntamente y que prestan servicios a varios entes. Esta técnica no ha tenido desarrollo en España.

La Ley 40/2015 ha desarrollado específicas técnicas orgánicas de cooperación como son: Conferencia de Presidente: formada por el Presidente del Gobierno y los de las CCAA, Ceuta y Melilla. Sus sesiones son organizadas por un Comité Preparatorio integrado por un Ministro y un Consejero de cada CCAA. Conferencias Sectoriales: integrados por un representante del Gobierno Central y los de las CCAA. Sus funciones pueden ser consultivas, decisorias o de coordinación sobre materias comunes.

La convocatoria corresponde al Ministro que la preside, a la que acompañarán el orden del día los documentos necesarios que deben entregarse. Pueden adoptar acuerdos, que implican un compromiso de actuación, ya que son obligatorios para los que hayan votado a favor y directamente exigibles ante la Jurisdicción contencioso-administrativo. Puede tener por objeto la adopción de planes conjuntos de carácter multilaterales para comprometer actuaciones en orden a la consecución de los objetivos comunes que se publicarán en el BOE.

También puede adoptar recomendaciones sobre un asunto que se someta a su consulta. Los que votan a favor están obligados a seguir su contenido salvo su adecuada justificación. Comisiones y Grupos de Trabajo Órganos auxiliares de las Conferencias Sectoriales: las primeras son el órgano de trabajo y apoyo de una Conferencia Sectorial. Están integradas por un secretario de estado, designado por el Ministro correspondiente y un representante de cada CCAA. Preparan las reuniones de las Conferencias Sectoriales y el seguimiento de los acuerdos adoptados. Comisiones Bilaterales de Cooperación: se constituyen entre el Estado y una CCAA y son de composición paritaria. Su objetivo es mejorar la coordinación entre distintas Admin. Comisiones Territoriales de Coordinación: son de composición multilateral entre Admin. cuyos territorios sean coincidentes o limítrofes para mejorar la coordinación de la prestación de servicios, prevenir duplicidades y mejorar la eficacia y calidad de los servicios que prestan.

TÉCNICAS FUNCIONALES. Técnicas de cooperación normativa: se fundamenta en un proceso bifásico; en cuya virtud la regulación de una materia se efectúa por escaleras separadas, cuyo desarrollo corresponde a dos o más entes. EJ: supuesto en el que el Estado desarrolla la legislación básica y la CCAA la de desarrollo. Técnicas de cooperación ejecutiva: delegación intersubjetiva y la gestión ordinaria, a través de las cuales entes locales realizan competencias estatales o autonómicas

Esto se realiza a través de convenios o acuerdos entre entes públicos o a través de la participación en procedimientos conjuntos.

Los convenios entre CCAA pueden ser el resultado de acuerdos celebrados en el seno de una conferencia sectorial o al margen de ella. Ambos tipos obligan a las Admin. desde su firma, deben publicarse en los Boletines Oficiales de las entidades firmantes y deberán comunicarse al Senado (art. 145 CE). Las posibles cuestiones litigiosas competen a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa o al TC.

La participación en procedimientos conjuntos implica un ejercicio continuo de la competencia que presenta diversas modalidades.

TÉCNICAS DE COORDINACIÓN.

Cabe diferenciar entre:

ENTRE ENTES PÚBLICOS.

Implican que el ente dotado de supremacía la ejerce con dos límites fundamentales: no puede perseguir la uniformidad de la acción y no constituye un poder indeterminado, sino que disfrutan de competencias tasadas.

La Ley de Bases de Régimen Local exige como requisitos indispensables: Que su objeto material trascienda el interés de la entidad, lo que supone que sean concurrentes o complementarios los intereses de las Administraciones. Públicas afectadas. Que no sea suficiente la utilización de técnicas de cooperación. Que afecte a la competencia del ente superior. Que exista autorización legal

Las fórmulas tipificadas en la LBRL son la planificación sectorial (art. 59) y la participación en procedimientos resueltos por el superior (art. 62).

Son más difusas las técnicas de coordinación entre el Estado y las CCAA. Entre ellas cabe destacar:

• Figura del Delegado del Gobierno.
• La doctrina considera implícitas las facultades de coordinación, concretamente las relativas a la supervisión ordenación y obtención de información por Estado cuando las CCAA aplican normativa estatal.

ENTRE ÓRGANOS.

La técnica más usual de reconducción a la unidad entre órganos es la jerarquía administrativa de la que derivan facultades de ordenación, control y dirección del órgano superior sobre los inferiores. Sin embargo, hay algunos órganos que, por razón de sus funciones (asesoramiento o técnicas) o por imperativo legal (tribunales de oposiciones, órganos cuasi jurisdiccionales), no están sometidos a jerarquía.

Sobre este tipo de órgano la coordinación se efectúa a través de la utilización de facultades de dirección, tendentes a la determinación de los objetivos y del marco general de la actividad,

UNIDAD 5.2. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL E INSTRUMENTAL. INTRODUCCIÓN.

La Constitución define a los Municipios y Provincias como entes territoriales dotados de autonomía para la gestión de sus intereses (art. 137 y 140).

De la lectura de estos dos preceptos se derivan importantes consecuencias:

• La autonomía local implica capacidad para decidir sobre sus propios asuntos (dictar leyes).
  • Órganos de representación política que han de poseer un margen de libertad para fijar políticas públicas.

Es una autonomía protegida constitucionalmente: STC 38/1983. Garantía institucional: Dice que esa autonomía no está definida.

Autonomía que puede ser aumentada o disminuida por el legislador autonómico/estatal. Contenido mínimo que no puede ser eliminado (“contenido esencial”).

La autonomía local no es por tanto “administrativa” sino una autonomía plena, con competencias propias y suficiencia económica para el ejercicio de sus competencias. Siempre tiene que haber un margen de libertad, aunque sea estrecho. Es por ello que existen diferencias entre distintos ayuntamientos. Esto se deprende de la autonomía

GRUPO NORMATIVO SOBRE EL RÉGIMEN LOCAL.

• • LEGISLACIÓNESTATALDECARÁCTERBÁSICO.

• • • Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL). – Norma estatal con reglas básicas.
    • Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, Texto Refundido de todas las disposiciones vigentes legales anteriores.
    • RegimenElectoralGeneralLocal.
    • Texto Refundido de la Reguladora de las Haciendas Locales.

LEGISLACIÓN AUTONÓMICA EN CASO DE QUE EXISTA.

• • • Comunidad Valenciana: Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen local Valenciano.
      • Completa la legislación estatal: crea las figuras de las entidades locales menores, incentiva la creación de mancomunidades, etc.

Son de carácter secundario pues no pueden dictar normas, sino Reglamentos.

NORMATIVA PROPIA LOCAL.

Cada entidad local se dota de su Reglamento orgánico, aprobado por el pleno mediante mayoría absoluta (art. 47.3 LBRL).

PANORÁMICA DE LAS ENTIDADES LOCALES.

Entidades locales básicas.	Municipios,provincias,islas.
Entidades locales no básicas.	Supramunicipales forzosas (las comarcas	Comarcas áreas metropolitanas (municipios limítrofes con los que se tiene lazos culturales e históricos)
	Supramunicipalesvoluntarias.	Mancomunidades

Las entidades locales son la entidad más cercana a los ciudadanos y a sus formas de organización.

LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL.

Definición, según el art 11 de la LBRL el municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado, dotada de personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, sus elementos son territorio, población y organización.

LA POBLACIÓN.

Concepto: Colectivo de personas delimitado objetivamente por la posesión de una vinculación especial de pertenencia o conexión con un municipio, que se constituye en virtud del hecho físico de la residencia en el término municipal. Conjunto de personas inscritas en el padrón de un municipio, art 15 LBRL.

• • • Son las vecinas y vecinos de un municipio.

• • • Esta condición se adquiere por la inscripción en el padrón municipal.

• • • Las competencias del Municipio alcanzan a todos los que se encuentren en él, y no sólo a los vecinos.

• • • • Por ejemplo: Multa a los madrileños que se pasean por el paseo de Gracia de Barcelona sin camiseta

• • • Es obligatorio inscribirse en el Padrón del municipio en el que se reside habitualmente.

General obligaciones y derechos. ART18 LBRL

A ser elector y elegible. A participar en la gestión local. Utilizar los servicios municipales y acceder a lso aprovechamientos.

• • • • • Interesante en el caso de los montes vecinales donde las costumbres delimitan el disfrute de los frutos de los montes por familias.
      • Contribuir mediante las prestaciones económicas y personales legalmente previstas a la realización de las competencias municipales.
      • En el caso de extranjero residentes en España se determinará por lo dispuesto en la ley de Extranjería.

• • • • Ser informado de expedientes y documentación.

• • • • • Derecho de los ciudadanos a acceder a los archivos y registros administrativos (art. 105.b) CE).
        • Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico.

Pedir consulta popular.

• • • • • La ley de bases permite este tipo de consultas siempre que esté conectado. Son importantes porque implica una mayor participación de la ciudadanía. Encaja con la ideología de la buena administración, en la que se busca un gobierno participativo, en el que más allá de elegir a nuestros representantes, también se busca que los ciudadanos no vean a la administración como alguien que está ahí sentado, sino que a los ciudadanos se les escuche. Esta fórmula que ya estaba en la ley de bases de régimen local ha empezado a utilizarse cada vez más como forma de administrar los asuntos públicos. También se encuentra recogida a nivel europeo. Existen limitaciones pues no se le puede preguntar a los ciudadanos. Se puede preguntar qué necesitan, pero no las Haciendas y tiene que ser una cuesti´òn que tenga que ver con sus autonomías
      • Exigir la prestación y, en su caso, el correspondiente servicio público obligatorio.
      • Aquellos otros establecidos en las leyes.
      • El mantenimiento del Padrón corresponde al Ayuntamiento, pero su coordinación al Instituto Nacional de Estadística.

TERRITORIO. Comúnmente denominado “término municipal”. Ámbito donde el Ayuntamiento ejerce sus competencias (art. 12.1 LBRL).

Cada municipio pertenece a una sola provincia. Los términos municipales no son inalterables. Pueden ser modificados porque: Se fusionan

dos o más para crear uno nuevo, o Se agreguen a otro ya existente.

• La legislación aplicable sobre alteración de términos municipales: la relativa a las CCAA. Muy restrictiva. La creación o supresión de municipios o alteración de términos municipales corresponden al legislador autonómico.
  • Tres condiciones:
    • Audiencia de los municipios interesados
    • Dictámenes Consejo de Estado/órgano consultivo equivalente de las CCAA (en C. Valenciana: Consejo Jurídico de la Comunidad Valenciana).
    • Comunicación a la Administración General del Estado.
  • Se exige disponer de los recursos suficientes (arts. 13.1 y 13.2 LBRL).
  • El artículo 13.2 LBRL dispone la creación de nuevos municipios requiere núcleo de población territorialmente diferenciados con al menos 5000 habitantes
  • La alteración en todo caso no puede suponer modificación de los límites provinciales.
  • La legislación básica reconoce al Estado la posibilidad de que se fomente la fusión de municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos.

Las leyes de las Comunidades Autónomas regulan los requisitos para alterar los términos municipales pero la LBRL fomenta la fusión de municipios (art. 13.1 a 6 LBRL).

ORGANIZACIÓN MUNICIPAL.

La LBRL amplía la exigencia de organización según el tamaño de municipio, Más reducida: 100 hab. → democracia directa (concejo abierto).

Órganos de los ayuntamientos de régimen común. Hay municipios de régimen común, de gran población, de concejo abierto y municipios sujetos a regímenes de carta, pero nos centramos en los comunes que cuentan con alcalde, teniente de alcalde, comisión especial de cuentas. El alcalde no se elige directamente por los vecinos sino por los concejales del pleno por mayoría absoluta, posteriormente el poder decisorio lo tendrá el alcalde junto con el pleno municipal en cuanto a competencias normativas y las restantes recaen en el alcalde competencias administrativas, gestión económica, imposición de sanciones, licencias… la LBRL no atribuye ninguna función directamente a los concejales pero sí permite la delegación por parte de la alcaldía. 

Órganos necesarios en todos los ayuntamientos	Pleno	Todos los miembros de la corporacion
	Minimas: Tenientes alcaldes y alcalde
Organos necesarios en ayuntamientos de mas de 5000 hab	Junta de gobierno, comisiones informativas y de control (controlan el ejecutivo, nuestra voz en el pleno)	Alcalde, tenientes de alcalde y concejales (facultativos), proporcional a la representación en pleno grupos políticos
organos facultativos	Concejales delegados y consejos sectoriales	Representación del pleno y de organización

ÓRGANOS DE LOS AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN (población +250.000 hab./capital provincia +175.000/lo

prevé la ley de bases de régimen local).

ÓRGANOS DE REPRESENTACIÓN Y CONTROL POLÍTICO	PLENO DE AYUNTAMIENTO COMISIONES INFORMATIVAS Y DE CONTROL COMISIÓN ESPECIAL DE SUGERENCIAS Y RECLAMACIONES
Órganos de Gobierno y Gestión	Junta de Gobierno municipal. Órganossuperiores: Alcalde. TenientedeAlcalde. Otros miembros de la Junta de Gobierno. Órganosdirectivos: Coordinadoresgenerales. DirectoresGenerales.

	Otros cargos.
Órganos de participación.	Distritos. Consejo Social de la ciudad.

A este régimen se añaden las de régimen especial: Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid. Ley de

Cataluña 22/1998, de 30 de diciembre, Carta municipal de Barcelona. Ley 1/2006, Régimen Especial del municipio de Barcelona

PLENO. Composición: concejales, presidido por el Alcalde. Es el órgano de amyor legitimación democrática. Le corresponden las decisiones de mayor trascendencia política. Elección: sistema de representación proporcional sobre la base de lista cerradas representadas por partidos, coaliciones o federaciones de los mismos.

FUNCIONES DEL PLENO (ART. 22 LBRL)

Funciones de control y fiscalización de los órganos de gobierno municipal: Reforzado en las últimas reformas como compensación al aumento de las facultades ejecutivas del Alcalde. Incluye: moción de censura, ruegos y preguntas, aprobación de presupuestos, solicitud de información sobre la gestión municipal, etc.

Potestad normativa: Ordenanzas y reglamentos orgánicos. Planes de Urbanismo. Aprobación de presupuestos y cuentas.

Organización: Participación en organización. Participaciónenorganizacionessupramunicipales. Alteración del término municipal.

Aprobación de la forma de gestión de lso servicios públicos. Decisiones básicas en materia personal: Aprobación de las relaciones de

puestos de trabajo. Retribuciones complementarias de los funcionarios. Número de empleados eventuales o de confianza política.

ALCALDE. Existe en todos los municipios incluso en los de Concejo abierto y constituye el máximo representante del municipio al presidir el

Pleno y dirigir el Gobierno y la Administración municipal (art. 21.1 LBRL).

Competencias del alcalde: Son muy numerosas (art. 21.1 LBRL). Sistema presidencialista: Se concentran en manos del Alcalde amplias competencias locales.

Entre otras competencias le corresponde: Dictar bandos. DIctar bandos de necesidad. Jefatura de personal, entre otros de la Policía Local.

Otorgar autorizaciones y licencias. Imponer sanciones. Subvenciones (modalidad de fomento consistente en otorgar dinero/premios a un

tercero para que sea disfrutado por todos por ser considerado de interés general).

• Muchas de estas competencias son delegables en los Tenientes de Alcalde, en la Junta de Gobierno Local y son otros concejales.

TENIENTES DE ALCALDE.

Existen en todos los Ayuntamientos y son nombrados y revocados por el Alcalde de entro los miembros de la Junta de Gobierno Local o entre concejales, donde no exista aquélla. Sustituyen al Alcalde en caso de vacante, ausencia o enfermedad, por su orden de nombramiento (art. 23.1 LBRL) y ejercen las funciones que aquél les delegue.

JUNTA DE GOBIERNO LOCAL (=ÓRGANO COLEGIADO).

Constituye un órgano permanente de asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus funciones, quien, además, convoca sus reuniones. No son públicas y deberán existir en aquellos anuncios de más de 5000 habitantes.

• En municipios de gran población, según el artículo 127 LRBRL), poseen competencias propias además de las que les delegue el Alcalde.

COMISIONES

Clases:

★ Necesarias:

Comisión especial de cuentas: Obligatoria en todos los municipios. Composición: Todos los miembros de lso distintos partidos políticos.

Función: Fiscalización de las cuentas anuales antes de la aprobación del Pleno. Este órgano no interfiere en las funciones del Tribunal de Cuentas (órgano que comprueba si las AAPP han cumplido con la ley) para conocer la existencia de irregularidades de las cuentas aprobadas por el Pleno (art. 116 LBRL y el art. 20.1.e)).

En el caso de las grandes municipios, además:

• • Comisiones informativas y de control: Todos los grupos tienen derecho a participar en estas comisiones de estudio y control respetando el principio de proporcionalidad entre los concejales que la instagram (STC 32/1985).
    • Característica: Preparan los asuntos a debatir en los Plenos.

Clases: Duración:

Permanente: distribuidas por áreas de gestión (seguridad ciudadana, medio ambiente, etc.).

• • • • • Comisiones Especiales: Para el asunto de un caso concreto (caso EMT, por ejemplo).

• Concluyen con un dictamen preceptivo pero no vinculante.

Comisión de Sugerencias y Reclamaciones (art. 132 LBRL).

Debe existir en los municipios de gran población.

• • • Cabe en el resto si lo acuerda el Pleno por mayoría absoluta o si se incluye en su reglamento orgánico (art. 20. 1. d) LBRL).
    • Objetivo: Defensa de los derechos de los vecinos ante la Administración municipal.
    • Se asemeja al Defensor del Pueblo local, por recoger las quejas de los vecinos y vecinas.
    • No es, sin embargo, un órgano independiente.
    • Se compone de diferentes grupos políticos municipales (art. 132 LBRL).

POTESTATIVAS:

Las comisiones anteriores, siendo su creación una decisión del municipio.

• • • • Su creación se realiza por reglamento orgánico del pleno del Ayuntamiento.

★ Otros órganos municipales:

Órganos de participación:

Consejo de la social de la ciudad:

• • • Composición: representantes de las organizaciones económicas, sociales, profesionales y de vecinos más representativa.s
    • Regulación: Reglamento Orgánico aprobado por el Pleno del Ayuntamiento (art. 123.1.c) LBRL).
    • Funciones: Emisión de informes, estudios y propuestas en materia de desarrollo económico local.
    • Planificación estratégica de la ciudad (caso de los grandes proyectos urbanos).
    • Es obligatorio en los municipios de gran población.

Consejos sectoriales:

Finalidad: Canalizar la participación de los ciudadanos y de sus ciudadanos en asuntos municipales.

• • • Emiten informes no vinculantes.
    • Suele ser frecuente encontrar en Ayuntamientos de cierto tamaño consejos relativos a sectores sobre ámbitos y sectores concretos como: movilidad urbana, medio ambiente, turismo, etc.
      • Ejemplos:
        • Zaragoza: Consejo Sectorial de Igualdad del Ayuntamiento de Zaragoza.
        • Puerto de Sagunto: Consejo Sectorial de la Formación Profesional.

COMPETENCIA DE MUNICIPIOS.

Capacidad general de los municipios para gestionar sus intereses y en el ámbito de sus competencias (art. 25.1 LBRL).

• Cláusulageneral:garantíainstitucional.
• Conforme a esta cláusula se han desarrollado muchos servicios para la población (en materia de educación, sanidad, mujer, etc.) complementaria de lo realizado por otras Administraciones.
• Erancompetencias“impropias”.
• Hoy esta cláusula general no avala por sí sola nuevos servicios vecinales (art. 7.4 LBRL) que no sea “competencia” de los municipios.
• En todo caso, son competencias locales art. 25.2 y, por tanto, han de ser respetadas por el Estado y las CCAA respecto aquellas que inciden en determinadas materias.
  • Urbanismo, patrimonio, medio urbano urbano, aguas residuales, limpieza viaria, alcantarillado alumbrado público, transporte público de viajeros, policía local, etc.)

TIPOS DE COMPETENCIAS:

PROPIAS (ART. 7 LBRL). (como el planteamiento urbanístico) Es expresión de la autonomía local, lo cual deriva en: La elección de la forma

organizativa de prestación de los servicios.

Directa (por el propio personal de la Administración local).

• • • • Por entidades instrumentales (fundación, empresa pública municipal, etc).
      • Por concesionarios, esto es, tercero contratista encargado de la gestión del servicio.
    • Completa su régimen jurídico con ordenanzas.
    • El Estado y las CCAA carecen de potestad de dirección político-administrativa sobre estas materias, que corresponden al gobierno municipal.
      • No caben, en consecuencia, controles de oportunidad.
    • Sí cabe imponer mecanismos de coordinación de las competencias locales con las propias del Estado o con las Autonómicas (arts. 57 a 59 LBRL).

DELEGADAS (ART. 7.3 LBRL). (por el estado o por las CCAA)

Competencias no vinculadas a la autonomía local. Son fruto de la voluntad de otras instituciones y expresión del principio de

descentralización. Se ejercen en los términos del acuerdo de delegación (no menos de 5 años). Requiere de la aceptación por parte del

municipio + medios económicos + controles. Caben instrucciones técnicas. Recabar información. Requerimientos.

DISTINTAS DE LAS PROPIAS (ART. 7.4 LBRL)

• Ninguna ley estatal o autonómica atribuye expresamente a los municipios estas competencias. Políticas municipales de empleo o guarderías por ejemplo. Todo aquello que no esté expresamente regulado en una ley pero con los límites del 7.4 LBRL donde se establece que solo podrán ejercer las competencias cuando cuenten con un previo y doble informe favorable supramunicipal.

LA ADMINISTRACIÓN PROVINCIAL.

• • CONCEPTO DE PROVINCIA.

La provincia es una entidad local definida en el art. 141 de la CE como una “agrupación de municipios”, por lo que dicha agrupación es obligatoria y no voluntaria. Asimismo, se constituye como una división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado, para lo cual gozan de autonomía local garantizada de conformidad con el art. 137 CE.

ELEMENTOS DE LA ESTRUCTURA PROVINCIAL.

En primer lugar, la población y el territorio viene conformados por la suma de los municipios que la integran.

Por su parte, la organización provincial es paralela a la de los municipios, contando con un Pleno de la Diputación, un Presidente de la Diputación, una Junta de Gobierno y órgano de estudio e informe. En definitiva, presenta una estructura básica.

PLENO.

Máximo órgano de gobierno provincial (art. 33 LBRL) cuyos miembros son designados no por elección directa, sino por un sistema de traslación de los resultados electorales producidos en los Ayuntamientos.

Competencias: semejantes a las del Pleno del Ayuntamiento: Titular de potestades normativas. Potestades de fiscalización de los restantes

órganos provinciales (control y fiscalización). Aprobación de cuenta. Materia financiera. Patrimonio.

PRESIDENTE DE LA DIPUTACIÓN.

El presidente de la diputación, elegido por los diputados entre ellos por mayoría absoluta entre ellos en primera votación y por mayoría simple en segunda, constituye el máximo representante del de la provincia como órgano local (art. 34 LBRL). Se trata del jefe ejecutivo provincial, por lo que le corresponden las atribuciones que se asignen a la Diputación y no estén atribuidas a otros órgano. Son el gobierno y administración autónoma de las provincias, contienen presidente, vicepresidente, junta de gobierno y pleno. El sistema electoral es indirecto

JUNTA DE GOBIERNO.

La Junta de Gobierno constituye el órgano de apoyo del Presidente de la Diputación. Está formada por el Presidente y los diputados provinciales, cuyo número no podrá superar 1/3 de los miembros de la Corporación. Estos últimos serán elegidos y cesados por el Presidente de la Diputación.

COMPETENCIAS PROVINCIALES.

La autonomía provincial requiere capacidad de gestión de sus intereses propios, por lo que se le conceden

competencias propias. ART 137CE Y 141CE. La competencia esencial sería el apoyo a los municipios que la integran y el equilibrio y solidaridad entre todos ellos.

Por su parte, el art. 36 LBRL las concretas:

• La coordinación de los servicios municipales para la garantía prestación integral y adecuada
• La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad económica.
  • Esta asistencia puede ser económica: subvenciones, cesión temporal de bienes, pero sobre todo el Plan Provincial de cooperación a las obras y servicios y de competencia municipal (PPOS).
  • Técnica:consultas;
  • Ejemplo: oferta de cursos Dival Directa, para forma a Directivos municipales, formación en igualdad de género, etc.).
• La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supramunicipal (Ejemplo: la prestación de servicios de bomberos, Consorcio Provincial de Bomberos de Valencia).
• La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación del territorio provincial.
• Fomento de los intereses de la provincia.

TERRITORIO Y POBLACIÓN

Cualquier alteración de los límites provinciales tiene que ser aprobada por las cortes generales mediante ley orgánica.

Por lo que respecta a la población, la provincia integra a todos los municipios comprendidos en la misma.

NIVELES DE COMPETENCIA.

• • • Propias: ya descritas y contenidas en el art. 36 LBRL. Asistencia y cooperación al municipio principalmente.
    • Delegadas: previsto en el art. 37 LBRL. Inicialmente sugerida en el Informe sobre el Proceso Autonómico de 1981, y recogido en el art. 5.1 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre de proceso autonómico.

No se ha producido tal y como se esperaban porque de facto se ha producido el efecto contrario: la creación el efecto contrario: el desarrollo por las CCAA de su propia administración periférica no la delegación a las provincias el ejercicio de competencias autonómicas

OTRAS ENTIDADES LOCALES.

CABILDOS, las islas baleares y canarias funcionan distinto, cada isla es una entidad territorial autonóma, distinta de la provincia y de la CCAA.

CEUTA Y MELILLA: son entes municipales dotados de un régimen de autonomía singular, tienen competencias tanto de CCAA y competencias propias de municipios y provincias

COMARCAS.

Entidad local con personalidad jurídica propia creada para gestión de intereses comunes a varios municipios situados en una misma zona y vinculados a lazos económicos, geográficos y culturales (art. 141. 3 y 152.3 CE) .

Es una agrupación de municipios limítrofes con personalidad jurídica creada para la gestión de intereses comunes y definida por lazos geográficos, económicos y culturales propios. La CE no regula expresamente. Son entidades locales.

• Su creación se realiza por Ley autonómica. Prevista en el art. 53 de Ley de Régimen Local de la Comunidad Valenciana (8/2010).

ÁREAS METROPOLITANAS.

Entidades locales integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existen vínculos que exigen planificación y coordinación conjunta.

• Su creación corresponde a las CCAA y no es voluntaria, aunque son escuchadas las AGE, los Ayuntamientos y las Diputaciones afectadas.
• Se recogen en los arts. 73 a 87 de la Ley 8/2010 de Régimen Local Valenciano y art. 43 LBRL.
• No han tenido el éxito que se esperaba, son entidades locales 43.2 LBRL, son entidades locales pero de carácter potestativo, su creación queda en manos de las CA .

MANCOMUNIDADES.

• • • Carácter asociativo y, por tanto, voluntario para la mejor gestión de servicios u obras de su competencia.
    • Son entes locales no territoriales de carácter asociativo con personalidad jurídica propia creados por los municipios para la ejecución en común de obras y servicios de su competencia, esta asociación es exclusiva entre municipios, que pueden pertenecer a diferentes CA siempre que lo permitan sus respectivas legislaciones . Son frecuentes para la gestión de residuos sólidos o para la prestación de servicios sociales básicos o comunitarios.
    • Se rigen por sus estatutos que regulan el ámbito territorial de la entidad, su objeto y competencia, órganos de gobierno y recursos, lazo de duración…

Pueden ser municipios de distintas provincias.

• • • C. Valenciana: Ley 21/2018, de 16 de octubre, de Mancomunidades de la Comunidad Valenciana
      • El TC admitió su constitucionalidad en STC 105/2019, de 19 de septiembre de 2019, siempre que con la creación de dichas mancomunidades no se vulnerase la autonomía de las Diputaciones.

Entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio → formas de organización desconcentradas carentes de personalidad jurídica, creadas para la administración de núcleos de población separados, aldeas, barrios, pedanías…

LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL.

El concepto de administración es muy amplio. El término de administración instrumental engloba algo más genérico, utilizado en la actualidad por la Ley 40/2015, de sector público (art. 22). Alude al conjunto de Administraciones especializadas, creadas para una finalidad concreta (ya sea la prestación de un servicio público, la protección de un derecho fundamental o la vigilancia ante del mercado).

El elemento clave en todas ellas son las relaciones con el ente matriz, donde se crea una relación (de dependencia)

entre la Administración que las crea y el ente del sector público resultante. Es decir, hay un vínculo juirídico.

Por su parte, el sector resultante podrá tener: Forma jurídico pública, una Agencia por ejemplo; o Forma jurídico privada; por ejemplo una fundación o una sociedad)

Aunque siempre habrá control público (puesto que hay dinero público → máxima europea), así como la finalidad de satisfacer el interés público.

En definitiva, esta clase de entidades se crean para poder obtener la rapidez y eficacia característica del modelo privado. Y es que la Administración se caracteriza por ser lenta.

Ante la intención de aplicar en España el régimen americano, la Ley de Sector Público trató de ofrecer una regulación coherente que las clasifica.

Sector público	Entidades jurídico -públicas.	Organismos autónomos. Autoridades administrativas independiente Consorcios	Régimen jurídico: público + privado
	Entidadesjurídico-privadas.	Fundaciones Sociedades mercantiles	Regímn jurídico: privado

La relación con el matriz se aprecia ad intra:

• Orgánicamente: se adscriben en ese Ministerio, Consellería o Concejalía. A ese órgano: Le corresponde la dirección y la responsabilidad política. Marca objetivos. Designa y remueve los miembros de los órganos de gobierno, interviene en la aprobación de presupuestos, etc.

ADMINSITRACIÓN CORPORATIVA.

Organizaciones de base asociativa representativa de sujetos privados, vinculados por algún interés económico o profesional colectivo, para ejercer funciones públicas de atribución legal, compatibles con otras privadas. Se trata en definitiva, de manifestaciones de autoadministración de intereses generales

En este caso, al contrario que el anterior, la base privada ya existe cuando acude la intervención pública (la Administración va detrás). Sin embargo, sólo intervendrá en tanto en cuanto realice funciones de interés pública, lo cual supondrá que se le reconozca como Administración pública.

Ejemplos: Colegios profesionales (Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, LCP), Comunidades de usuarios de aguas (y de regantes) (arts. 81 y ss. del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, TRLA). Las cofradías de pescadores (arts. 45 y ss. de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, LPME). De las cámaras oficiales de comercio, industria y navegación (Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación, LBCOCISN)

PRINCIPIO DE UNIDAD ADMINISTRATIVA.

Son pocas las unidades de coordinación entre estado y CA es más de cooperación y coordinación, la colaboración es más entre entes locales.

Las técnicas de control son las de sustitución en alteración de competencias, cuando tu haces eso lo que hace la administración superior es controlar lo que el ente local hace

Las administraciones superiores controlan a la local con las técnicas de control, y eso tiene que ir fiscalizando.