El Acto Administrativo

Se define como la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo realizada por la Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria.

Es la actuación de la Administración en aplicación del Derecho Administrativo.

Base Legal

• Artículo 103 de la Constitución Española: Establece que «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».
• Derecho Administrativo: Regula la organización, funcionamiento y control de la Administración Pública, así como sus relaciones con los ciudadanos. Incluye el ámbito contencioso-administrativo.
• Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC): (Nota: Aunque derogada en gran parte por la Ley 39/2015 y Ley 40/2015, se mantiene la referencia si el texto original se basaba en ella).

Elementos del Acto Administrativo

Elementos Subjetivos

El acto debe ser dictado por una Administración Pública que ostente:

• Competencia material: Atribución para tratar la materia específica.
• Competencia territorial: Facultad para actuar en un determinado ámbito geográfico.
• Competencia temporal: Potestad para actuar dentro del período de tiempo establecido.

El órgano que dicta el acto debe tener atribuida esa materia y ejercer su competencia en el lugar y tiempo habilitados para ello.

Elementos Objetivos

Se refieren al contenido del acto, que debe ser lícito, posible, determinado o determinable. Incluyen la causa (los hechos que justifican el acto) y el fin (el interés público que persigue).

Elementos Formales

La Administración debe seguir un procedimiento específico y cumplir ciertas formalidades:

• Procedimiento: Conjunto de trámites (tiempo, lugar y modo) definidos normativamente.
• Forma escrita: Como regla general, los actos administrativos deben constar por escrito.
• Contenido mínimo:
  • Identificación de la autoridad que dicta el acto.
  • Referencia a la legislación aplicable.
  • Motivación: Explicación de las razones de hecho y de derecho que fundamentan la decisión, especialmente necesaria en actos que:
    • Limitan derechos subjetivos o intereses legítimos.
    • Resuelven procedimientos (recursos, reclamaciones, etc.).
    • Se separan del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

Clases de Actos Administrativos

Se pueden clasificar según diversos criterios:

• Por sus efectos:
  • Actos favorables: Amplían derechos o intereses del destinatario (ej. una licencia).
  • Actos de gravamen: Imponen obligaciones, cargas o sanciones (ej. una multa).
  • Actos de doble efecto: Favorecen a unos y perjudican a otros (ej. adjudicación en un concurso).
• Por su vinculación a la norma:
  • Actos reglados: La Administración tiene un margen mínimo de apreciación; la norma predetermina el contenido del acto.
  • Actos discrecionales: La norma otorga a la Administración un margen de apreciación para elegir entre varias soluciones justas.
• Por su posición dentro del procedimiento:
  • Actos resolutorios (o definitivos): Ponen fin al procedimiento administrativo.
  • Actos de trámite: Impulsan el procedimiento hacia su resolución (ej. informes, pruebas).
• Por su contenido:
  • Actos constitutivos: Crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas.
  • Actos declarativos: Acreditan un estado o situación jurídica preexistente (ej. una certificación).

Nulidad y Anulabilidad de los Actos Administrativos

Los actos administrativos gozan de presunción de validez y son ejecutivos. Sin embargo, pueden presentar vicios que determinen su invalidez.

Nulidad de Pleno Derecho

Implica que el acto carece de efectos desde su origen (ineficacia ab initio). Las causas de nulidad son tasadas y graves:

• Los que lesionan derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
• Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
• Los que tengan un contenido imposible.
• Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta.
• Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
• Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
• Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.

(La acción para solicitar la declaración de nulidad no prescribe y puede ser ejercida por cualquier interesado o incluso apreciada de oficio por la Administración).

Anulabilidad

Se produce cuando el acto incurre en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, que no constituya causa de nulidad de pleno derecho. Son vicios menos graves.

• Vicio subsanable: Si el defecto no se impugna en plazo, el acto puede convalidarse y adquirir firmeza.
• Defectos de forma: Solo determinan la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.

Documentos Administrativos y Comunicación

La interacción entre la Administración y los ciudadanos o empresas se materializa a través de diversos documentos.

Comunicación Administración-Ciudadano/Empresa

Documentación generada en la relación del ciudadano con la Administración:

• La Solicitud o Instancia: Documento mediante el cual un ciudadano o interesado se dirige a la Administración para iniciar un procedimiento, pedir algo, informar sobre un hecho o ejercer un derecho. Debe contener identificación del interesado, hechos, razones, petición, lugar, fecha y firma.
• La Denuncia: Documento por el que un ciudadano pone en conocimiento de la Administración la existencia de un hecho que podría constituir una infracción administrativa o ser relevante para el interés público.

El Silencio Administrativo

Es una ficción legal que otorga efectos a la falta de resolución expresa por parte de la Administración en un procedimiento dentro del plazo máximo establecido.

• Silencio Positivo (Estimatorio): Equivale a una resolución favorable a la pretensión del interesado. Es la regla general en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, salvo excepciones legales (ej. ejercicio del derecho de petición, transferencia de facultades sobre dominio público, procedimientos que puedan dañar el medio ambiente, etc.).
• Silencio Negativo (Desestimatorio): Equivale a una resolución desfavorable. Permite al interesado interponer los recursos procedentes. Opera en procedimientos iniciados de oficio cuya resolución produzca efectos desfavorables, en los iniciados a solicitud del interesado en los casos exceptuados del silencio positivo, y en la resolución de recursos (salvo excepciones).

La LRJPAC (y ahora la Ley 39/2015) remite a las normas reguladoras de cada procedimiento para fijar el plazo máximo de resolución. En su defecto, el plazo supletorio general es de tres meses.

Procedimiento Administrativo

Es el cauce formal que debe seguir la Administración Pública para dictar actos administrativos, garantizando los derechos de los interesados y la correcta formación de la voluntad administrativa. Asegura que la actuación se realice conforme a criterios de tiempo, lugar y modo establecidos.

Fases del Procedimiento Administrativo

1. Iniciación

El procedimiento puede comenzar:

• a) De Oficio: Por decisión de la propia Administración (por iniciativa propia, orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia). (Ref. Art. 58 Ley 39/2015, antes Art. 69 LRJPAC).
• b) A instancia de parte (solicitud del interesado): Mediante una solicitud que reúna los requisitos legales. Se presenta en los registros habilitados (Ref. Art. 16 Ley 39/2015, antes Art. 38.4 LRJPAC). Si la solicitud tiene defectos subsanables, se requiere al interesado para que los corrija en un plazo de 10 días hábiles.

2. Desarrollo o Instrucción

Conjunto de actos necesarios para determinar, conocer y comprobar los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Incluye:

• Alegaciones: Los interesados pueden presentar alegaciones y aportar documentos en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia.
• Informes: Dictámenes solicitados a órganos especializados para aclarar cuestiones técnicas o jurídicas. Pueden ser preceptivos (obligatorios) o facultativos (opcionales), y vinculantes (de obligado seguimiento) o no vinculantes.
• Pruebas: Actuaciones para acreditar los hechos relevantes para la decisión. Pueden practicarse de oficio o a petición del interesado, utilizando los medios de prueba admitidos en Derecho (documental, testifical, pericial, etc.).
• Trámite de Audiencia: Se da vista del expediente a los interesados para que puedan formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes antes de redactar la propuesta de resolución. Es un trámite esencial para evitar la indefensión.

3. Terminación

El procedimiento finaliza mediante:

• Resolución: Decisión expresa de la Administración sobre el fondo del asunto. Puede estimar o desestimar las pretensiones. Las resoluciones pueden agotar o no la vía administrativa.
• Desistimiento: El interesado manifiesta su voluntad de abandonar su solicitud o el procedimiento iniciado.
• Renuncia: El interesado abandona el derecho en que basaba su solicitud (siempre que la renuncia no esté prohibida por el ordenamiento).
• Caducidad: En procedimientos iniciados a instancia de parte, si se paralizan por causa imputable al interesado, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad. En procedimientos iniciados de oficio susceptibles de producir efectos desfavorables, el vencimiento del plazo máximo sin resolución expresa produce la caducidad y el archivo de las actuaciones.
• Imposibilidad material: Por causas sobrevenidas que hagan imposible continuar el procedimiento.
• Terminación convencional: Mediante pactos, acuerdos o convenios entre la Administración y los interesados.
• Silencio Administrativo: Como se explicó anteriormente, la falta de resolución expresa en plazo puede tener efectos estimatorios o desestimatorios.

Recursos Administrativos

Una vez finalizado el procedimiento y notificada la resolución (o producido el silencio), si el interesado no está conforme, puede impugnar el acto administrativo ante la propia Administración. Es una garantía para el administrado.

Elementos del recurso:

• Subjetivos: El recurrente (interesado legitimado) y la Administración cuyo acto se impugna.
• Objetivos: La pretensión del recurrente (revocar o modificar el acto impugnado).
• Formales: El escrito de interposición del recurso, que debe cumplir unos requisitos mínimos (nombre, acto recurrido, motivos, etc. – Ref. Art. 115 Ley 39/2015, antes Art. 110 LRJPAC). Existe libertad de forma, pero con datos mínimos.

Clases de Recursos Administrativos Ordinarios

1. Recurso de Alzada

• Contra qué actos procede: Resoluciones y actos de trámite cualificados que no pongan fin a la vía administrativa.
• Ante quién se interpone: Ante el órgano superior jerárquico del que dictó el acto. Puede presentarse ante el órgano que dictó el acto (que lo remitirá al superior) o directamente ante el superior.
• Plazos de interposición:
  • Si el acto es expreso: Un mes desde el día siguiente a la notificación o publicación.
  • Si el acto es presunto (silencio negativo): En cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio. (Nota: La Ley 39/2015 eliminó el plazo de 3 meses para actos presuntos que establecía la LRJPAC).
• Plazo de resolución: La Administración tiene tres meses para resolver. Transcurrido este plazo sin resolución expresa, el recurso se entenderá desestimado (silencio administrativo negativo), salvo en un caso específico: si el recurso de alzada se interpuso contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud inicial, se entenderá estimado si llega el plazo máximo de resolución sin respuesta expresa (silencio positivo).

2. Recurso Potestativo de Reposición

• Contra qué actos procede: Actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa.
• Ante quién se interpone: Ante el mismo órgano que dictó el acto.
• Carácter potestativo: El interesado puede interponer este recurso o acudir directamente a la vía contencioso-administrativa. Si interpone reposición, no puede acudir a la vía judicial hasta que aquel se resuelva expresa o presuntamente.
• Plazos de interposición:
  • Si el acto es expreso: Un mes desde el día siguiente a la notificación o publicación.
  • Si el acto es presunto: En cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio.
• Plazo de resolución: La Administración tiene un mes para resolver. Transcurrido este plazo sin resolución expresa, el recurso se entenderá desestimado (silencio administrativo negativo).

(Existe también el Recurso Extraordinario de Revisión para causas tasadas muy específicas, como errores de hecho evidentes o aparición de documentos esenciales).

La Jurisdicción Contencioso-Administrativa

Si el interesado sigue en desacuerdo tras agotar la vía administrativa (o directamente si el acto la agota y no interpone reposición), puede acudir a los tribunales. Es una garantía adicional, donde un órgano judicial imparcial revisará la legalidad de la actuación administrativa.

Las Partes

• Demandante: Puede ser cualquier persona física o jurídica (administrado) que ostente un derecho o interés legítimo afectado por la actuación administrativa. También puede serlo otra Administración Pública. Se requiere capacidad procesal y legitimación activa.
• Demandada: La Administración Pública autora del acto o disposición impugnada.

Nota: En el proceso contencioso-administrativo, generalmente se requiere la asistencia de abogado y procurador.

El Objeto del Proceso Contencioso-Administrativo

El recurso contencioso-administrativo tiene por objeto la pretensión del demandante respecto a la actuación administrativa impugnada (puede ser un acto expreso, presunto, una disposición general, o la inactividad de la Administración).

La pretensión puede ser:

• Que se declare la disconformidad a Derecho del acto o disposición y se proceda a su anulación (total o parcial).
• El reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de medidas adecuadas para su pleno restablecimiento (ej. ordenar a la Administración a realizar una acción).
• La indemnización por daños y perjuicios, si procede.

Los Órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

La competencia se distribuye entre distintos órganos judiciales:

• Juzgados de lo Contencioso-Administrativo (órganos unipersonales, primera instancia general).
• Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo (para materias específicas a nivel estatal).
• Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (órganos colegiados, conocen de recursos contra actos de CCAA, apelaciones, etc.).
• Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (órgano colegiado, conoce de actos de Ministros, Secretarios de Estado, etc.).
• Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (órgano superior, conoce de recursos de casación, actos de altos órganos del Estado, etc.).

Fases del Recurso Contencioso-Administrativo (Procedimiento Ordinario)

1. Interposición: Se inicia mediante un escrito simple solicitando que se tenga por interpuesto el recurso, identificando la actuación impugnada.
2. Reclamación y Remisión del Expediente: El órgano judicial reclama a la Administración el expediente administrativo.
3. Emplazamiento y Admisión: Se emplaza a los interesados y la Administración remite el expediente. El tribunal puede inadmitir el recurso si concurre causa manifiesta.
4. Demanda: Una vez recibido el expediente, se da traslado al demandante para que formalice la demanda en 20 días hábiles, exponiendo hechos, fundamentos de derecho y pretensiones.
5. Contestación a la Demanda: Se da traslado de la demanda a la Administración y a los codemandados para que contesten en 20 días hábiles.
6. Prueba: Si hay disconformidad en los hechos y estos son relevantes, se abre un período de prueba (proposición en 5 días, práctica en 30 días, prorrogables).
7. Vista o Conclusiones: Finalizada la prueba (o si no fue necesaria), las partes pueden solicitar la celebración de vista oral o presentar escritos de conclusiones resumiendo sus argumentos.
8. Sentencia: El tribunal dicta sentencia en el plazo legal (generalmente 10 días tras finalizar la fase anterior), resolviendo sobre las pretensiones.

Finalización Anormal del Proceso

El proceso puede terminar antes de la sentencia por:

• Desistimiento: El demandante abandona voluntariamente el proceso.
• Allanamiento: La Administración demandada acepta las pretensiones del demandante.
• Satisfacción extraprocesal: La Administración reconoce las pretensiones del demandante en vía administrativa fuera del proceso judicial.
• Transacción: Las partes llegan a un acuerdo que pone fin a la controversia (con aprobación judicial).
• Caducidad de la instancia: Por inactividad procesal de las partes durante los plazos legalmente establecidos.

Recursos contra las Sentencias

Las sentencias pueden ser impugnadas mediante:

• Recurso de Apelación: Contra sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y Juzgados Centrales. Resuelve la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia o de la Audiencia Nacional.
• Recurso de Casación: Contra sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional. Resuelve el Tribunal Supremo. Tiene motivos tasados y busca unificar la doctrina.
• Recurso de Revisión: Extraordinario, contra sentencias firmes por causas muy específicas (ej. aparición de documentos decisivos ocultados, sentencia basada en documentos o testimonios falsos, cohecho, etc.).

Resumen: Documentos Clave por Fase del Procedimiento

• Fase de Iniciación:
  • De oficio: Acuerdo de iniciación, orden superior, petición razonada, denuncia.
  • A instancia de parte: Solicitud, instancia.
• Fase de Desarrollo (Instrucción):
  • Escritos de alegaciones.
  • Documentos de prueba (aportados o generados).
  • Informes (emitidos por órganos consultivos o técnicos).
  • Propuesta de resolución.
  • Acta del trámite de audiencia.
• Fase de Terminación:
  • Resolución expresa.
  • Documento de desistimiento o renuncia.
  • Declaración de caducidad.
  • Acuerdo, pacto o convenio (terminación convencional).
  • (El silencio administrativo no genera un documento per se, pero sí efectos jurídicos).
• Fase de Recursos (Vía Administrativa):
  • Escrito de interposición del recurso (alzada, reposición).
  • Resolución del recurso.

Aspectos temporales clave: Cumplimiento de plazos para actuar (interponer recursos, subsanar, etc.) y plazos máximos de resolución por parte de la Administración, cuyo incumplimiento puede dar lugar al silencio administrativo.