La función del gasto se deducirá del programa, pero puede darse el caso de que su naturaleza o finalidad no quede adecuadamente reflejada en el rótulo del programa. En estos casos, la clave de cada crédito nos indicará la función del gasto a la que pertenece.
14. ESTRUCTURA DEL ESTADO DE INGRESOS:
Los ingresos se estructuran siguiendo las clasificaciones orgánica y económica:
– La clasificación orgánica distinguirá los ingresos correspondientes a la Administración General del Estado y los correspondientes a cada uno de los Organismos autónomos, los de la Seguridad Social y los de otras Entidades.
– La clasificación económica agrupará los ingresos, separando los corrientes, los de capital, y las operaciones financieras.
Los capítulos en que se estructura esta clasificación económica son los siguientes:
1. Ingresos Corrientes:
– Impuestos directos y Cotizaciones Sociales (Capítulo 1).
– Impuestos indirectos (Capítulo 2).
– Tasas, Precios públicos y otros ingresos (Capítulo 3).
– Transferencias corrientes (Capítulo 4).
– Ingresos patrimoniales (Capítulo 5).
2. Ingresos de Capital:
– Enajenación de Inversiones reales (Capítulo 6).
– Transferencias de capital (Capítulo 7).
3. Operaciones Financieras:
– Activos financieros (Capítulo 8).
– Pasivos financieros (Capítulo 9).
Los capítulos se desglosarán en artículos y éstos en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.
CAPÍTULO 19: LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS:
1. INTRODUCCIÓN:
Llamamos principios presupuestarios a una serle de reglas que resumen la disciplina de la institución y cuyo respeto asegura el cumplimiento de su finalidad básica: permitir el control parlamentario del proceso de asignación de los recursos públicos, así como la correspondencia entre dicha asignación y su ejecución.
Los principios presupuestarios son reglas de carácter jurídico cuyo núcleo se encuentra recogido en la propia Constitución, desarrollada en el ámbito de la legislación ordinaria por la LGP. En a Constitución aparecen el principio de legalidad o, mejor dicho, de competencia o división de poderes en las diferentes fases del ciclo presupuestario. Incluyendo además, el principio de unidad y el principio de anualidad. En ellos pueden considerase comprendidos otros como el de universalidad o el de especialidad, que, en todo caso pertenecen a la esencia del régimen presupuestario.
La LGP por su parte, dedica un breve Capitulo a «Principios y reglas de programación y de gestión presupuestaria», con sólo dos artículos. El 26 se dedica a la programación y afirma que ésta «se regirá por los principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria». Por su parte, en el artículo 27, sobre principios y reglas de gestión presupuestaria, se habla en primer lugar, el régimen de presupuesto anual y, a continuación, de la regla de la especialidad, de la de unidad de caja y de la de universalidad.
– Los principios presupuestarios estrictamente constitucionales son los siguientes:
2. PRINCIPIO DE LEGALIDAD PRESUPUESTARIA:
El primero de 1os principios presupuestarios es el de legalidad, es decir, el que establece que la aprobación del presupuesto corresponde a las Cortes, y toma la forma de Ley.
Dicho principio se encuentra reconocido en la CE, en diversos preceptos. El artículo 134.1., que establece: «Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación», y el artículo 66.2 que, al definir las funciones de las Cortes, dice: Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos».
Como puede verse, el primero de estos preceptos no solamente establece la competencia de las cortes para la aprobación de los presupuestos, sino que reserva al Gobierno la iniciativa en la preparación. Por su parte, el artículo 66.2 distingue la función presupuestaria de las Cortes de su ordinaria competencia legislativa lo que ha sido subrayado por el propio TC. Este doble orden de consideraciones ha determinado el que, en ocasiones, se emplee, en lugar de l expresión principio de legalidad, la de principio de competencia, para subrayar las específicas determinaciones de la institución presupuestaria en el esquema constitucional de división de poderes.
El presupuesto se aprueba por Ley. Esta Ley presenta unas peculiaridades que se reflejan en su contenido.
Dicho carácter se pone de manifiesto en el procedimiento para su aprobación, empezando por la restricción de la iniciativa al Gobierno tanto en lo que se refiere al proyecto de Ley original como por lo que hace a modificaciones en el curso de la ejecución. Existen igualmente peculiaridades en la tramitación.
3. PRINCIPIO DE ANUALIDAD:
Pertenece igualmente a la esencia del régimen presupuestario el que la aprobación debe seguir un ritmo temporal determinado, que suele ser anual. Así lo establece de manera expresa la CE. que dice: “ Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual” (art. 134.2). Es lo que se corresponde con la tradición constitucional de nuestro país y con la práctica general en Derecho comparado. Durante el anterior régimen se estableció en cambio, un periodo bienal para la aprobación del presupuesto aunque cada uno de los ejercicios anuales era objeto de cierre independiente.
La Ley de Estabilidad introdujo diversas referencias a la inserción del Presupuesto en un marco de programación plurianual. Incluso se recoge en ella el principio de plurianualidad. Pero, como en la misma Ley se advierte, sin que ello ponga en cuestión la regla de anualidad en la aprobación y ejecución: «La elaboración de los presupuestos en el sector público se enmarcará en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobación y ejecución presupuestaria» (art 4 Ley de Estabilidad).
Esto mismo es lo que recoge la LGP. En el se habla de la plurianualidad como principio de programación (art. 26) y de la anualidad coma regla de gestión presupuestaria (art 27.1)
«La gestión del sector público estatal estará sometida al régimen de presupuesto anual aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los límites de un escenario plurianual.
Lo que conviene subrayar es lo siguiente: el criterio de la plurianualidad de los escenarios plurianuales, pertenece a la fase de programación (del gasto y del ingreso)
.
Dentro de cada presupuesto, esa fase de programación y de los ajustes del presupuesto dentro del programa pertenece a la fase de formación del Proyecto. La aprobación por las Cortes, que es lo que da valor jurídico al presupuesto, continúa rigiéndose, como no podía ser de otra manera, por el principio de anualidad establecido en la Constitución que es el que aquí estamos analizando.
El voto anual de la Ley de Presupuestos supone la limitación temporal de su vigencia al correspondiente ejercicio, que en nuestro país coincide con el año natural. En relación con esto, se ha planteado la cuestión de si dicha vigencia anual se aplica al conjunto de la Ley, incluido su articulado, o si, por el contrario, en éste pueden incluirse preceptos que se integran en el ordenamiento de manera permanente. Por lo qua se refiere al «núcleo esencial» o contenido indisponible de la Ley de Presupuestos, la vigencia se reduce ciertamente al ejercicio presupuestario. Por el contrario, !as restantes materias pueden ser reguladas con la misma limitada vigencia o bien quedar incorporadas permanentemente al ordenamiento. La propia redacción de Ia norma sude precisarlo.
Esta es, al menos la práctica seguida en los últimos años en nuestro país. Corno ejemplo de normas incorporadas en la Ley de Presupuestos pero con vigencia indefinida, puede citarse el caso de las modificaciones de la LGT introducidas en diversas Leyes presupuestarias o la norma de creación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.