Concepto y Evolución de los Derechos Civiles y Políticos y los DESC

PUNTO 6

Concepto y Evolución: Derechos Civiles y Políticos como obligaciones negativas. Obligaciones Positivas DESC. Nuevo paradigma, complejo de obligaciones positivas y negativas. Noción de los DESC como derechos exigibles.

CONCEPTO Y EVOLUCIÓN: DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS COMO OBLIGACIONES NEGATIVAS. OBLIGACIONES POSITIVAS DESC

La definición de los DESC ha estado enmarcada en dos fuertes debates. Uno, que insiste en considerarlos simples orientaciones de la acción de los Estados, y el otro, que los considera como derechos humanos, lo que permite exigirlos ante el Estado en términos jurídicos y políticos.

Los derechos económicos, sociales y culturales se refieren a aspectos fundamentales en la vida de las personas, que tienen que ver con el desarrollo de condiciones básicas de la dignidad humana como la posibilidad de tener un nivel de vida adecuado. Dentro de estos se encuentran derechos como la educación, la vivienda, la alimentación, la salud y el trabajo, entre otros.

Los DESC nacen en las jóvenes democracias europeas y americanas del siglo XIX vinculados a la idea de igualdad que defendían los sectores sociales en el marco de los procesos de industrialización. El movimiento obrero europeo, las innovaciones adoptadas en la república de Weimar, las reivindicaciones populares de las revoluciones Rusa y Latinoamericana, el new deal de los EE.UU entre otros, fueron el marco histórico perfecto.

Los argumentos esgrimidos por los objetores de la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales parten de diferenciar la naturaleza de estos derechos, con la de los derechos civiles y políticos. Uno de los argumentos que se radica es  que la estructura de los derechos civiles y políticos se caracteriza porque  las obligaciones negativas se agotarían en un no hacer por parte del Estado. Por el contrario, la estructura de los derechos económicos, sociales y culturales se caracterizaría por obligar al Estado a hacer. En el primer caso, bastaría con limitar la actividad del Estado, prohibiéndole su actuación en algunas áreas. En el segundo, el Estado debería necesariamente erogar recursos para llevar a cabo las prestaciones positivas que se le exigen.

Nuevo Paradigma: Obligaciones Positivas y Negativas

NUEVO PARADIGMA, COMPLEJO DE OBLIGACIONES POSITIVAS Y NEGATIVAS

Resulta obvia la interrelación entre las supuestas «obligaciones negativas» del Estado, y una larga serie de obligaciones positivas, vinculadas con el mantenimiento de las instituciones políticas, judiciales, de seguridad y defensa, necesarias como condición del ejercicio de la libertad individual.

La estructura de los derechos civiles y políticos puede ser caracterizada como un complejo de obligaciones negativas y positivas de parte del Estado: obligación de abstenerse de actuar en ciertos ámbitos y de realizar una serie de funciones, a efectos de garantizar el goce de la autonomía individual.

Los derechos económicos, sociales y culturales también pueden ser caracterizados como un complejo de obligaciones positivas y negativas por parte del Estado, aunque en este caso las obligaciones positivas revistan una importancia simbólica mayor para identificarlos.

Van Hoof propone un esquema interpretativo consistente cuatro «niveles» de obligaciones: una obligación de respetar, una obligación de proteger, una obligación de garantizar y una obligación de promover el derecho en cuestión. Van Hoof, refuerza la unidad entre los derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales pues estos tipos de obligaciones estatales pueden ser hallados en ambos pares de derechos. Bajo el impacto de un proceso de marcada interdependencia entre ambas categorías de derechos, ellos requieren de los Estados en determinadas ocasiones obligaciones de garantizar y en otras obligaciones de promover.

Noción de los DESC como Derechos Exigibles

NOCIÓN DE LOS DESC COMO DERECHOS EXIGIBLES.

El debilitamiento de la distinción tajante entre los DCP y los DESC pone en cuestión la principal objeción que se apunta contra la caracterización de estos últimos como derechos exigibles. De acuerdo a esta objeción, la fuerza vinculante, la exigibilidad o bien la propia «juridicidad» de los derechos económicos, sociales y culturales resulta dudosa ya que la satisfacción de éstos depende de la disponibilidad de recursos por parte del Estado. Esta subordinación, denominada «condicionante económico», relativizaría la universalidad de los derechos de marras, condenándolos a ser considerados «derechos de segunda categoría”. 

Cabe repetir que esta objeción parte de la consideración simplista de los DESC como derechos que establecen exclusivamente obligaciones positivas, idea que, como vimos, dista de ser correcta. Tanto los derechos civiles y políticos como los económicos, sociales y culturales constituyen un complejo de obligaciones positivas y negativas.

Los derechos económicos, sociales y culturales se caracterizan justamente por involucrar un espectro amplio de obligaciones estatales. Consecuentemente, es falso que las posibilidades de Judiciabilidad de estos derechos sean escasas: cada tipo de obligación ofrece un abanico de acciones posibles, que van desde la denuncia de incumplimiento de obligaciones negativas, pasando por diversas formas de control del cumplimiento de obligaciones negativas, hasta llegar a la exigencia de cumplimiento de obligaciones positivas incumplidas.   

Exigibilidad de los DESC y Políticas Públicas

PUNTO 7

DESARROLAR LA NOCION QUE ENTIENDE LA EXIGIBILIDAD DE LOS DESC COMO EL DESEMBARCO DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LAS POLITICAS PÚBLICAS:

Las obligaciones de los estados con relación a los derechos humanos son las de respetarlos y garantizarlos así como la de adoptar medidas necesarias a tales fines. Estas obligaciones se adecuan a las distintas naturalezas de los derechos.

En materia de DESC, deben adoptar medidas tanto de orden interno como mediante la asistencia y cooperación internacionales, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos disponibles, a fin de lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de legislación interna, la plena efectividad de los derechos reconocidos.

Existen obligaciones positivas para los Estados en materia de DESC cuya exigibilidad es inmediata sin perjuicio de respetar la progresividad del logro del pleno ejercicio de cada uno de los derechos protegidos.

Asimismo, con o sin recursos, las políticas públicas deben contemplar las formas de asegurar un mínimo de DESC, un núcleo duro que debe garantizarse en tiempos de crisis y a todas las personas bajo la jurisdicción del Estado. Otros actores sociales deben coadyuvar con el Estado en la implementación de estas políticas.

El Comité entiende que los Estados contraen la obligación de respetar, proteger y realizar estos derechos. Hace referencia a la necesidad de formular políticas públicas y los principios del bueno gobierno.

Las políticas públicas deben estar dirigidas a garantizar:

• Equidad de género, en cuanto a las sociedades mas tradicionales, que hacen a la dependencia de la mujer del hombre, ausencia de derechos hereditarios, etc.
• Diversidad cultural y étnica: cualquier sector de la población que se encuentre en condiciones menos favorables resulta más afectado que otros por las políticas económicas.
• Grupos vulnerables: LOS Estados Deben adoptar medidas tendientes a una sociedad inclusiva.

El Derecho a la vivienda adecuada, a la alimentación adecuada, el acceso al agua, disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, a la educación (enseñanza primaria obligatoria y gratuita), son todos derechos que deben ser alcanzados y garantizados por cada Estado, y orientadas sus políticas públicas a la realización de los mismos.

Judiciabilidad de los DESC y Mecanismos de Exigibilidad

PUNTO 8

Judiciabilidad de los DESC. Nuevo soporte normativo: Noción a partir de la reforma constitucional de 1994. Nuevos Mecanismos de exigibilidad. Jurisprudencia. CSJN: “Q. C., S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo”(acceso a la vivienda digna).

Judiciabilidad de los DESC

JUDICIABILIDAD DE LOS DESC.

Si bien los DESC han sido consagrados en el plano internacional en numerosos instrumentos, su reconocimiento universal como auténticos derechos no se alcanzará hasta superar los obstáculos que impiden su adecuada justiciabilidad, entendida como la posibilidad de reclamar ante un juez o tribunal de justicia el cumplimiento al menos de algunas de las obligaciones que constituyen el objeto del derecho. Considerar a un DESC como derecho es posible únicamente si –al menos en alguna medida– el titular/acreedor está en condiciones de producir mediante una demanda o queja, el dictado de una sentencia que imponga el cumplimiento de la obligación que constituye el objeto de su derecho 

La condición de justiciabilidad requiere identificar las obligaciones mínimas de los Estados en relación a los DESC y es este quizá el principal déficit del derecho internacional de los derechos humanos.  

Nuevo Soporte Normativo y Mecanismos de Exigibilidad

NUEVO SOPORTE NORMATIVO: NOCIÓN A PARTIR DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994. NUEVOS MECANISMOS DE EXIGIBILIDAD

Una vez ratificados, los tratados internacionales se constituyen en fuente autónoma del ordenamiento jurídico interno. La Constitución argentina, reformada, otorga rango constitucional a una serie de tratados de derechos humanos ratificados por el Estado. En efecto, el art. 75, inc. 22, de la Constitución estipula en forma genérica que «los tratados tienen jerarquía superior a las leyes», y en cuanto a los tratados de derechos humanos ratificados por la Argentina, incluyendo la CADH, el PIDESC y el PIDCP, establece que «tienen jerarquía constitucional». La incorporación al orden constitucional argentino de este considerable plexo normativo de origen internacional plantea además una serie de nuevas exigencias al intérprete. La adopción de pactos internacionales de derechos humanos como escalón más alto de la pirámide normativa local y la aceptación de la jurisdicción de órganos internacionales en materia de derechos humanos, obligan al intérprete local a conocer la interpretación que se ha hecho de esos pactos en sede internacional. 

LA CSJN ha reconocido la necesidad de acudir a la opinión de la Corte IDH para interpretar las disposiciones de la CADH, afirmando que la jurisprudencia de la Corte Interamericana resulta una guía ineludible. El Estado argentino reconoce la competencia de la Corte Interamericana para conocer en todos los casos relativos a la interpretación y aplicación de la Convención Americana»

La reforma del art. 75 inc 22 le da más amplias facultades al poder judicial, y a través de la acción de amparo y la del medio ambiente sano le permiten tender a afirmar esta judicialidad de los DESC.

Nuevos Mecanismos de exigibilidad

Los estados tienen obligaciones positivas respecto de los DESC que los tornan claramente justiciables y exigibles. Entre ellas:

a)Obligación de adoptar medidas inmediatas

 El art. 2 del PIDESC establece que los Estados «se comprometen a adoptar medidas”

Si bien el logro de la plena efectividad de los derechos puede ser realizado progresivamente, existen obligaciones con «efecto inmediato»:

 1. la de garantizar que los derechos pertinentes se ejercerán sin discriminación (art. 2.2, PIDESC);

 2. adoptar medidas.

Artículo 26. Desarrollo Progresivo CADH. Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos

    b)  Obligación de garantizar niveles esenciales de los derechos

Existe una obligación mínima de los Estados de asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos (Principios de Limburgo, nº 25). Se trata del punto de partida en relación a los pasos que deben darse hacia su plena efectividad.

C. Obligación de progresividad y prohibición de regresividad

Surge del art 2.1 del PIDESC y del art. 26 de la CADH

La noción de progresividad abarca dos sentidos complementarios: por un lado, el reconocimiento de que la satisfacción plena de los derechos establecidos en el Pacto supone una cierta gradualidad.

Por otro lado, el establecimiento de obligaciones claras a los Estados Partes al respecto de la plena realización de los derechos en cuestión.

 La obligación mínima asumida por el Estado al respecto es la obligación de no regresividad, es decir, la prohibición de adoptar políticas y medidas, y por ende, de sancionar normas jurídicas, que empeoren la situación de los derechos de los que gozaba la población una vez adoptado el tratado internacional respectivo.

Caso CSJN: “Q. C. S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo”

CSJN: “Q. C. S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo”(acceso a la vivienda digna).

El caso:

Se trata de un amparo interpuesto por una mujer contra el gobierno de la CABA. Tanto ella como su hijo menor de edad discapacitado, que sufre una encefalopatía crónica no evolutiva, se encuentran en “situación de calle”; y, las alternativas que les propone la CABA a través de los diferentes programas sociales a su cargo no les permiten salir de la situación de postración en que se encuentran.

La Jueza de primera instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires hizo lugar al amparo, decisión que fue confirmada por la Sala II de la Cámara de ese fuero. La alzada consideró que “frente a la acreditada situación de vulnerabilidad en la que se encuentran la amparista y su grupo familiar y a que el monto podría resultar insuficiente para garantizar el derecho afectado,  la demandada deberá proveer  un subsidio que les permita, a la actora y a su grupo familiar, abonar en forma íntegra un alojamiento en condiciones dignas de habitabilidad, hasta tanto se acrediten nuevas circunstancias que permitan concluir que su estado de necesidad ha cesado”.

Esta sentencia fue revocada por el TSJC, que reenvió la causa a la cámara para que dictara una nueva sentencia conforme a los criterios interpretativos que expuso

La Corte revoca la decisión del TSJC y en su sentencia, exhorta al GCBA que garantice a una madre y a su hijo discapacitado, que se encontraban en “situación de calle”, un alojamiento con condiciones edilicias adecuadas, sin perjuicio de contemplar su inclusión en algún programa de vivienda en curso o futuro para la solución permanente de la situación de  necesidad planteada.

Concluye que la falta de recursos no puede ser nunca un pretexto de parte de un Estado parte para justificar el no cumplimiento de derechos contemplados en el Pacto.

A través de este caso la CSJN interpreta generosamente la operatividad de los DESC y consagra la Judiciabilidad de este tipo de cuestiones.

Medición de los DESC e Indicadores de Progreso

PUNTO 9

¿Se pueden medir DESC? ¿Cómo? Estándares mínimos. Indicadores de Progreso: Indicadores estructurales. Indicadores de Proceso. Indicadores de Resultado. Señales de progreso cualitativas. Protocolo Adicional de San Salvador: Origen, Composición, Función, competencia e informes de cumplimiento.

Si, los DESC pueden medirse, sobre todo a través de la medición de las respuestas estatales que revelan el comportamiento del Estado en materia de DESC y toman en cuenta no solo datos socioeconómicos sino también de políticas públicas llevadas a cabo.

El secretario general de la OEA destacó la importancia de los indicadores para medir los derechos económicos, sociales y culturales establecidos por el Protocolo como herramienta esencial para el avance de estos derechos en el Hemisferio, conformando los indicadores un recurso de alto valor para cuantificar el cumplimiento de los derechos y el grado de cumplimiento en cada país de la región.

Indicadores de Progreso

Indicadores de Progreso: Indicadores estructurales. Indicadores de Proceso. Indicadores de Resultado.

Los informes a los que hace referencia el artículo 19 del Protocolo, se denominan “indicadores de progreso” que consisten en una técnica que permite determinar en qué medida los esfuerzos de la sociedad civil, del Estado, y de la comunidad internacional están consiguiendo el objetivo común de lograr el cumplimiento de los derechos

El modelo adoptado para la medición de cumplimiento de derechos del Protocolo parte de la selección de tres tipos de indicadores que son:

• Los indicadores estructurales reflejan la ratificación o aprobación de instrumentos jurídicos internacionales básicos para facilitar la realización de un derecho humano fundamental. Relevan información para evaluar cómo se organiza el aparato institucional y el sistema legal del Estado para cumplir las obligaciones del Protocolo.
• Los indicadores de proceso buscan medir la calidad y magnitud de los esfuerzos del Estado para implementar los derechos, a través de la medición del alcance, la cobertura y el contenido de las estrategias, planes, programas, o políticas u otras actividades e intervenciones específicas encaminadas al logro de metas que corresponden a la realización de un determinado derecho.
• Los indicadores de resultado reflejan los logros, individuales y colectivos, que indican el estado de realización de un derecho humano en un determinado contexto. Buscan medir el impacto real de las estrategias, programas, intervenciones del Estado.

Señales de Progreso Cualitativas

SEÑALES DE PROGRESO CUALITATIVAS

En el campo de los derechos humanos se pueden utilizar tanto indicadores cuantitativos como cualitativos debido a la particularidad de evaluar el cumplimiento de las normas de derechos humanos, y por ende, toda información pertinente es potencialmente útil y puede ser también expresada en términos narrativos. A los efectos de monitorear el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Protocolo de San Salvador, se adopta un sistema de medición a través de indicadores y de señales de progreso cualitativas.

Protocolo de San Salvador

PROTOCOLO DE SAN SALVADOR.

ORIGEN:

Rige a partir de noviembre 1999 (Argentina lo ratifica en diciembre de 2003) y es el instrumento que se dedica especialmente a la protección de los DESC y prevé la supervisión internacional a través de dos modalidades: el sistema de peticiones y el de informes periódicos.

COMPOSICION:

El Grupo de Trabajo, del Protocolo, estará integrado por: 1) tres expertos gubernamentales, teniendo en cuenta en la elección una equitativa distribución y rotación geográfica, y por un experto gubernamental suplente; 2) un experto independiente de alta calidad profesional y reconocida experiencia en la materia, y un experto independiente en calidad de suplente; 3) un miembro de la CIDH designado al efecto.

FUNCION:

El objetivo es la elaboración de pautas y criterios para la confección de los informes previstos en el artículo 19 del Protocolo de San Salvador de acuerdo con el sistema de indicadores de progreso. Se ha considerado especialmente el principio de progresividad, entendiendo la adopción de una política pública que considere a los DESC como derechos humanos cuya realización completa no puede darse rápidamente sino  que requieren de un proceso durante el cual cada país avanza con distintos tiempos hacia el logro de su cumplimiento.  Este principio invalida las medidas regresivas

COMPETENCIA:

Las normas que establece el Protocolo:

• Buscan ser una herramienta para Estados Partes, que les permitan una mejor evaluación de sus propias acciones y estrategias tendientes a asegurar los DESC.
• Respetan lo estipulado en el art. 19 del Protocolo en cuanto a la intervención de la Comisión IDH y los distintos órganos de la OEA.

INFORMES DE CUMPLIMIENTO:

Normas para la Confección de los informes periódicos previstos en el artículo 19 del Protocolo de San Salvador

1. Los Estados Partes se comprometen  a presentar informes periódicos respecto de las medidas progresivas que hayan adoptado para asegurar el debido respeto de los derechos consagrados en el mismo protocolo.
2. El primer informe se presentará en el plazo de un año a partir de la vigencia de este. Los informes subsiguientes se presentarán cada tres años.
3. Los informes se presentarán al Secretario General de la OEA.
4. El Secretario General enviará copia de esos informes a la Comisión IDH.
5. La presentación de los informes se regirá por el principio de progresividad y por un sistema de indicadores de progreso.