Derecho Administrativo: El Procedimiento Administrativo en Chile

Ley de Bases de Procedimientos Administrativos Nº 19.880

Objeto de la Ley (Art. 1º)

La presente ley establece y regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado.

Ámbito Material de Aplicación (Art. 1º)

En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter supletorio.

Se trata, por una parte, de una Ley General.

Además, es Supletoria, lo que se manifiesta en distintas intensidades:

• Si un Acto Administrativo (AA) no tiene un procedimiento, la LBPA se aplica íntegramente.
• Si la ley ha previsto ciertos trámites para la dictación de un AA en particular, la ley especial se aplicará para ciertos trámites, y en lo no previsto se aplicará la LBPA (siempre que la LBPA sea conciliable con la naturaleza del procedimiento especial).
• Si la ley ha previsto todos los trámites para un AA, no se aplica la LBPA (Principio de Especialidad).

Dictámenes sobre Supletoriedad

26.295 del 2009; 33.522 del 2008; 12.305 del 2006;

Dictamen 36.734 del 2008: “En este sentido, debe recordarse que la ley N° 19.880, según lo prevé su artículo 1°, tiene un carácter supletorio, lo que implica que para que pueda aplicarse respecto de regulaciones legales especiales es necesario que ello resulte conciliable con la naturaleza de esa regulación especial, toda vez que no se puede afectar o entorpecer su normal aplicación ni la finalidad particular que le asigna la ley (aplica criterio contenido en el dictamen N° 17.329, de 2007). Es así como, en la especie no corresponde la aplicación supletoria del plazo consagrado en el artículo 53 de la ley N° 19.880 a la regulación especial prevista en el artículo 63 de la ley N° 18.575, por cuanto ello no resulta conciliable con la naturaleza del vicio de que se trata -inhabilidad para ingresar a la Administración-, el que ha sido considerado por el legislador de tal entidad, que ha estimado necesario consignar expresamente la sanción de nulidad para aquellos actos afectados por ese vicio.

Principios del Procedimiento Administrativo (Art. 4)

• Escrituración (Art. 5)
• Gratuidad (Art. 6)
• Celeridad (Art. 7)
• Conclusivo (Art. 8)
• Economía Procedimental (Art. 9, Vinculado al art 33. Acumulación)
• Contradictoriedad (Art. 10, Apoderado. Art. 22)
• Imparcialidad (Art. 11, Fundamentación de TODOS los AA Art. 41 inc. 4º)
• Abstención (Art. 12, Motivos)
• No formalización (Art. 13)
• Inexcusabilidad (Art. 14)
• Impugnabilidad (Art. 15)
• Transparencia y Publicidad (Art. 16)

Concepto de Procedimiento Administrativo

Art. 18: El procedimiento administrativo es una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal.

Este concepto es restringido, pues sólo se refiere al AA y no debemos perder de vista que el Proc. Admvo. También procede tratándose de otros instrumentos que emanan de la Administración del Estado, tales como Reglamentos y Contratos Admvos.

Forma de Procedimiento: Art. 18 inc. 3º (expediente, escrito o electrónico) y 4º (Registro de las actuaciones)

Etapas del Procedimiento: Art. 18 inc. 2º

• Iniciación (Art. 28)
  • De oficio (Art. 29)
  • A petición de interesado o parte (Art. 30, Peticiones no Pretensiones) 31, Medidas Provisionales Art. 32
• Instrucción
• Finalización

Etapas del Procedimiento: Instrucción y Finalización

Instrucción: Aquí la administración recopila toda la información necesaria para dictar el AA fundado (Art. 34 a 39). La LBPA no exige una apertura formal de la etapa de instrucción, sino que el órgano competente da lugar a los distintos trámites que componen esta fase y que son:

• Prueba (Art. 35, 36)
• Informes (Art. 37). (Por ejemplo: En un procedimiento sancionador, para aplicar una sanción a una empresa por la contaminación, la Administración puede requerir de informes técnicos para probar la causa y efecto de la contaminación.) Valor de los Informes: Facultativos no Vinculantes (Art. 38)
• Información Pública (Art. 39). Ello con el propósito que la comunidad en general pueda formular observaciones que estime pertinentes relativas al procedimiento o a la parte que se indique. En la práctica es un trámite poco habitual. Es facultativo: “PODRÁ”

Finalización: Art. 40

• Terminación Normal: Art. 41 Resolución final recaída en el procedimiento. Prohibición de reformatio in peius (Art. 41 inc. 3). Resolución Fundada (inc. 4º) Inexcusabilidad (inc. 5º)
• Terminación Anormal:
  • Desistimiento (declaración de no perseverar en el procedimiento)
  • Renuncia (supone la existencia de un derecho de un particular, que renuncia expresamente a él)
  • Declaración de Abandono (Art. 43)
  • Decaimiento (Art. 40 inc. 2)

Plazos de las Actuaciones

• Art. 23: Obligación de los funcionarios de dar cumplimiento a los plazos.
• Plazo oficina de partes (Art. 24 inc. 1º)
• Providencias de mero trámite (Inc. 2º)
• Informes, dictámenes y otras providencias similares (Inc. 3)
• Decisión definitiva (Inc. Final)
• Cómputo del plazo (Art. 25). La forma de computar el plazo se aplica a todo plazo administrativo que no tenga prevista una forma especial de cómputo.
• Ampliación de plazos (Art. 26)
• Plazo total del procedimiento (Art. 27)
• Procedimiento de urgencia (Art. 63)

Notificación y Publicación del Acto Administrativo

• Regla fundamental: Art. 45 inc. 1º
• Momento de la notificación: Art. 45 inc. 2º
• Forma de notificación:
  • Por carta certificada (Art. 46 inc. 1º y 2º)
  • Personal (Art. 46 inc. 3º)
  • Personal en el despacho u oficio del órgano (Art. 46 inc. Final)
• Notificación Tácita (Art. 47)
• Publicación (Art. 48 y 45 inc. 3º)
• Regla sobre autenticidad y eficacia de los AA que se publican (Art. 49)

Silencio Administrativo

La Administración Pública tiene el deber de resolver las solicitudes que se le planteen previa tramitación de un procedimiento administrativo, en virtud de los principios conclusivos y de inexcusabilidad.

El silencio administrativo constituye una garantía para el ciudadano en cuanto por una ficción legal se entenderá que su solicitud ha sido aprobada, es decir, se entiende que hay un acto administrativo de contenido favorable, o por el contrario, si procediere, se entenderá rechazada (silencio negativo) y, por tanto, producirá el efecto de abrir la vía impugnatoria.

• Silencio Administrativo Positivo (Art. 64): Si un procedimiento administrativo no contiene reglas especiales acerca del silencio, en principio deberá aplicarse la regla del silencio. Sin embargo, debe tenerse presente la Doctrina de la CGR, que solo hace aplicable la regla del silencio cuando la naturaleza del procedimiento lo permite. (Revisar Dictamen 22.697/2006)
• Silencio Administrativo Negativo (Art. 65): Señala los casos en que la solicitud correspondiente se entenderá rechazada.
• Efectos del Silencio (Art. 66): Al respecto debe precisarse que lo que en realidad concluye no es el AA sino el procedimiento.

Un problema que se plantea es que si aplicamos el silencio positivo no hay manera de completar el contenido del respectivo AA. Así, por ejemplo, ante la solicitud de un particular, puede ocurrir que opere el silencio positivo para llevar a cabo una actividad peligrosa, sin embargo, quedaría la incertidumbre de saber las condiciones bajo las cuales podrá llevarse a cabo dicha actividad.

Los Sujetos en el Procedimiento Administrativo

• La Administración: El procedimiento es llevado por la administración del Estado, es ella quien dicta los actos de instrucción y la resolución final. Nada obsta a que el procedimiento sea llevado por un órgano público y la decisión final sea adoptada por otro. Por ejemplo, el SEIA; el procedimiento es llevado por el SEA y la Comisión Regional de Evaluación es quien emite el AA final: la RCA.
• El Interesado (Art. 21): Lo que ha hecho el legislador es establecer un listado de situaciones en que se estima que determinadas personas tengan el carácter de “interesados” en el procedimiento administrativo. Evidentemente es interesado el titular de un derecho subjetivo (Nº 1 del art. 21). Sin embargo, agrega la situación de aquellos que tengan un INTERÉS… Pero, ¿qué debe entenderse por INTERÉS? El interesado está ocupando una posición jurídica inferior a la del titular del derecho subjetivo; sin embargo, dicha posición es considerada por el ordenamiento jurídico como digna de protección y reconocimiento por el legislador y que le permite intervenir en el procedimiento administrativo.

Recursos Administrativos

Son mecanismos dispuestos a favor de los ciudadanos, de carácter impugnatorio, en los que se solicita por razones de legalidad o mérito, y ante la propia administración, que un AA previamente dictado, sea dejado sin efecto.

Consagración Positiva:

Art. 10 LBGAEº (18.575): Los AA serán impugnables mediante los RR que establece la ley. Se podrá interponer siempre el de reposición ante el mismo órgano del que hubiere emanado el acto respectivo y, cuando proceda, el recurso jerárquico ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a que haya lugar.

La LBPA regula y sistematiza los distintos medios de impugnación de los AA, desarrollando los RR de Reposición y Jerárquico e introduce el RR extraordinario de REVISIÓN.

Tipos de Recursos Administrativos

• Jerárquico: Interpuesto ante el superior jerárquico de aquella autoridad que dictó el acto impugnado. La procedencia de este RR dependerá tanto de la posición del funcionario que dictó el acto impugnado dentro de la Administración Pública como del sistema de organización administrativa.
• Reposición: Que se interpone ante la misma autoridad que dictó el AA impugnado. (En algunos textos legales se le denomina de “reconsideración”)
• Revisión: Por lo general se interpone ante una autoridad que no es jerárquicamente superior a aquella que dictó el AA impugnado, pero que sí se relaciona con ella a través de algún mecanismo de tutela. (Por ejemplo, artículo 20 de la ley 19.300.)

Estos recursos constituyen un mecanismo de impugnación que se ejerce ante la propia Administración del Estado.

Regulación en la LBPA

• RR de Reposición: Art. 59. La adm. Tiene 30 días para resolver.
• RR Jerárquico: Art. 59. Para determinar la procedencia de este recurso será necesario establecer primero qué tipo de órgano es el que dicta el acto (centralizado o descentralizado) y la persona que lo dicta, puesto que procederá mientras haya un superior jerárquico ante quien recurrir. Es por ello que la misma ley señala que “No procederá recurso jerárquico contra los actos del Presidente de la República, de los Ministros de Estado, de los alcaldes y los jefes superiores de los servicios públicos descentralizados. En estos casos, el recurso de reposición agotará la vía administrativa.” La adm. Tiene 30 días para resolver. La resolución que acoge el RR podrá modificar, reemplazar o dejar sin efecto el acto impugnado.
• RR de Revisión: Art. 60.
• Revisión de Oficio (Revocación): Art. 61. La LBPA no plantea la revisión como un RR, sin embargo, como puede planearse a solicitud de parte, en los hechos operará como una vía de impugnación.
• Invalidación: Como puede plantearse a petición de parte, la invalidación surge como una vía de impugnación con un privilegiado plazo de 2 años.
• Aclaración: Art. 62.

Regulación entre Vía Administrativa y Judicial (Art. 54)

Este artículo intenta impedir que se conozca un asunto en sede administrativa y judicial al mismo tiempo y contiene 3 disposiciones (o reglas) que regulan la relación entre ambas sedes.

• Art. 54 inc. 1º: El administrado que ha optado, en primer término, por la vía administrativa no puede en forma paralela intentar la acción jurisdiccional. Si el administrado intenta la vía judicial en forma paralela, pueden plantearse dos soluciones:
  • La regla tercera del mismo artículo 54, es decir, que la administración se abstenga de conocer.
  • Que la administración pública demandada intente una excepción dilatoria del artículo 303 Nº 6 del CPC.

  ESTA PRIMERA REGLA NO RESULTA APLICABLE CUANDO LO QUE SE INTERPONE ES EL RR DE PROTECCIÓN, pues la CPE no establece ninguna limitación para la interposición de dicha acción.

• Art. 54 inc. 2: Esta regla (de INTERRUPCIÓN del plazo) es importante pues permite contar adecuadamente el plazo para el ejercicio de una acción jurisdiccional. ESTA REGLA TAMPOCO SE APLICA RESPECTO DEL RR DE PROTECCIÓN.
• Art. 54 inc. 3º: Regla de la inhibición de la Administración.

El Art. 54 LBPA establece un orden de prelación del ejercicio de los mecanismos administrativos y jurisdiccionales de impugnación de los actos administrativos. Dicha ordenación no tiene un carácter estricto, sino que entrega a los afectados por la resolución administrativa elegir el procedimiento de impugnación, admitiendo la vía administrativa siempre como mecanismo que opera prima facie del conocimiento judicial del conflicto.

En esto nuestro legislador fue más innovador y garantista que otros ordenamientos administrativos, ya que no exigió el agotamiento de la vía administrativa como requisito de admisibilidad de la impugnación judicial, lo que ha sido tradicionalmente criticado por la doctrina administrativa como una limitación innecesaria del derecho fundamental de acceso a los tribunales de justicia. Así, nuestra LBPA flexibilizó el sistema de impugnación de los actos administrativos, modificando también la regla de impugnación administrativa previa que opera en una serie de procedimientos especiales previstos en nuestro propio ordenamiento.

Ahora bien, para que este sistema funcione, es preciso establecer un mecanismo de coordinación de ambos procedimientos, ya que de lo contrario, evidentemente, la opción se vuelve inoperante y obliga al afectado utilizar ambos caminos de impugnación previstos en el ordenamiento. Así, se estableció que “planteada la reclamación (administrativa) se interrumpirá el plazo para ejercer la acción jurisdiccional”, plazo que sólo empezará a correr a contar del rechazo del reclamo o cuando éste se considere desestimado (silencio administrativo negativo). En este contexto, los afectados pueden, si es que así lo estiman adecuado, utilizar la vía de impugnación administrativa de la decisión administrativa como primer camino de reclamo, dejando la vía judicial como último recurso de control de legalidad del acto, la que estará abierta y disponible una vez cerrada la fase administrativa o inicialmente, si es que optaran directamente por esta vía. Llegado a este punto, la cuestión entonces se plantea en torno a cómo opera el Recurso de Protección como mecanismo de impugnación de los actos administrativos.

Siguiendo la doctrina tradicional, este recurso constituye el procedimiento ordinario de impugnación de los actos administrativos ilegales o arbitrarios, operando en todo clase de conflictos en los que se envuelve una acción u omisión administrativa. Desde este punto de vista, no hay duda que la procedencia del Recurso de Protección para la impugnación de los actos administrativos debe sujetarse a las reglas generales de prelación dispuestas en el Art. 54 LBPA, ya que no tendría ninguna entidad diversa de las acciones judiciales ordinarias de impugnación en este ámbito.

No obstante, en una perspectiva algo más compleja, el Recurso de Protección no es un contencioso administrativo ordinario, sino es un procedimiento calificado de amparo de derechos fundamentales, que no controla la legalidad de los actos administrativos, sino tutela ciertos derechos constitucionales de las personas. En este contexto, su procedencia no está condicionada a la interposición previa de reclamación administrativa o judicial alguna, aunque, evidentemente, su ejercicio sólo puede hacerse en el plazo de 15 días de dictado el acto administrativo que vulnera un derecho fundamental que se pretende amparar.

Esta última pareciera ser la posición sustentada por la Excma. Corte en el fallo en comento. Así, para nuestro más alto tribunal, el carácter de procedimiento de urgencia de tutela de derechos fundamentales que presenta el Recurso de Protección, haría inaplicable la regla de interrupción del plazo prevista en el Art. 54 LBPA. Tal conclusión es evidentemente absurda. En primer lugar, porque la formulación de una regla como la señalada constituiría un grave perjuicio para los ciudadanos y una carga inaceptable para la tutela de sus derechos, ya que les obligaría a ejercer en cada caso los mecanismos ordinarios de impugnación administrativo y el Recurso de Protección en forma paralela, lo que implica un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional y un esfuerzo desmedido para los administrados. De esta forma, el Recurso de Protección operaría como un mecanismo excepcional de tutela de derechos –lo que en sí mismo no

es descartable–, pero inoperable para el control de los actos administrativos que vulneran derechos fundamentales.

De este modo, la sentencia en comento recoge las contradicciones del Recurso de Protección en nuestro medio, navegando entre ser un mecanismo de amparo de derechos

fundamentales o un contencioso administrativo ordinario para controlar la actividad administrativa. Esta dicotomía la asume el fallo, pero no la resuelve acertadamente, haciendo evidente la confusión de conceptos. (VER APUNTE FERRADA SOBRE ART. 54 LBPA)

Ab. Ab. Ab.