Mutaciones Demaniales

La mutación demanial se define como la alteración de alguno de los elementos del demanio, ya sea la titularidad o la afectación, sin que el bien salga del dominio público. Esta alteración puede afectar, en primer lugar, a la titularidad, en los supuestos de sucesión entre Entes públicos. El artículo 71 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP) la describe como: «acto en virtud del cual se efectúa la desafectación de un bien o derecho del Patrimonio del Estado, con simultánea afectación a otro uso general, fin o servicio público de la Administración General del Estado o de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella». Estas mutaciones deberán efectuarse de forma expresa, salvo lo previsto para el caso de reestructuración de órganos.

Protección del Dominio Público: Fundamento y Clases

El dominio público está protegido, al igual que los bienes privados, frente a ataques o usurpaciones ilegítimas de terceros. Las normas que definen los tipos penales en defensa de la propiedad privada son aplicables a los bienes de dominio público, sin perjuicio de que puedan darse tipos o circunstancias de agravación, o una legislación especialmente protectora con la previsión de penas muy graves para algunos de ellos. Mayor significación y alcance práctico tiene el reconocimiento de una potestad sancionadora. También puede protegerse a través de las normas civiles que regulan la protección de los bienes privados. Su defensa puede actuarse a través de las acciones posesorias, declarativas y reivindicatorias con que se protege la propiedad privada. Han surgido reglas y potestades administrativas de acción más directa y contundente.

Por una parte, están las reglas sustantivas basadas en la insusceptibilidad de los bienes de dominio público para ser objeto de propiedad privada, que se concretan en la imprescriptibilidad, la inalienabilidad y la inembargabilidad. Por otra parte, encontramos los remedios ofensivos para recuperar el dominio público perdido o usurpado, como las facultades de deslinde, reintegro posesorio, reivindicación directa, y los represivos para castigar los atentados al dominio público, como la potestad sancionadora directa. En ese régimen proteccionista hay que situar también los efectos de ventaja que se desprenden de la inscripción de los bienes de la Administración en determinados registros o catálogos.

La mayor parte de estos medios de protección exorbitante no son aplicables en exclusiva a la protección del demanio, sino que constituyen el régimen jurídico básico de protección de todos los bienes de la Administración, ya sean patrimoniales o demaniales. El artículo 6 de la LPAP establece los principios relativos a los bienes y derechos de dominio público:

• «La gestión y administración de los bienes y derechos demaniales por las Administraciones públicas se ajustarán a los siguientes principios:
• Inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad.
• Adecuación y suficiencia de los bienes para servir al uso general o al servicio público a que estén destinados.
• Aplicación efectiva al uso general o al servicio público, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas.
• Dedicación preferente al uso común frente a su uso privativo.
• Ejercicio diligente de las prerrogativas que la presente ley u otras especiales otorguen a las Administraciones públicas, garantizando su conservación e integridad.
• Identificación y control a través de inventarios o registros adecuados.
• Cooperación y colaboración entre las Administraciones públicas en el ejercicio de sus competencias sobre el dominio público.»

El artículo 132.1 de la Constitución Española dispone que: «la Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público, y de los comunales, inspirándose en los principios de la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad».

Inalienabilidad e Inembargabilidad

La inalienabilidad implica la prohibición de enajenar los bienes de dominio público. Su fundamento reside en el carácter de «fuera del comercio» de estos bienes, que son indisponibles mientras están afectados a un fin de utilidad pública o interés social. La transmisión de bienes demaniales a particulares se consideraría un acto nulo de pleno derecho. La vigente Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas atribuye al Ministerio de Hacienda la competencia para la enajenación de inmuebles estatales. Para los bienes de las Comunidades Autónomas, se deberá atender a sus respectivas leyes de patrimonio.

La regla de la inalienabilidad de los bienes de dominio público es independiente del valor de los bienes. Hoy en día, ni siquiera por ley sería posible la venta de un bien de dominio público, ya que la declaración de inalienabilidad está consagrada en el artículo 132.1 de la Constitución.

La consecuencia de la infracción de la regla de la inalienabilidad es la nulidad absoluta o de pleno derecho, sanción también aplicable a los contratos de enajenación de los bienes de dominio público por falta de objeto. La simple anulabilidad debe ser la sanción a los actos de disposición de bienes de dominio privado, patrimoniales, de la Administración, cuando éstos tienen lugar con infracción de las reglas sobre prohibición de ventas, procedimientos o distribución de competencias entre los diversos órganos de la Administración.

Imprescriptibilidad

La propiedad de los bienes privados puede ser adquirida por quienes los poseen durante cierto tiempo. La imprescriptibilidad de los bienes de dominio público implica que la Administración no pierde su titularidad independientemente del tiempo que posean esos bienes los particulares. Impide la pérdida en favor de un particular de la titularidad total de un bien demanial, y tampoco pueden adquirirse por prescripción cualquiera que sea el derecho de aprovechamiento.

Esto supone que, frente a la posibilidad de la adquisición de la propiedad de los bienes privados ajenos por quien los posee durante un cierto tiempo, los bienes de dominio público no pierden esa condición, ni la Administración su titularidad, cualquiera que fuere el tiempo de posesión por los particulares. Así lo establece el artículo 132 de la Constitución. Sus efectos impiden no sólo la pérdida en favor de un particular de la titularidad total del bien demanial, sino también la sustracción de sus partes físicas o de parte de sus facultades jurídicas y, en consecuencia, tampoco pueden adquirirse por prescripción cualquiera que sea el derecho de aprovechamiento. Otro efecto es la imprescriptibilidad de la propia acción para exigir de los particulares la reparación o indemnización por los daños que aquéllos han ocasionado a las dependencias del dominio público.

Inembargabilidad

El artículo 132.1 de la Constitución y la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas consagran la inembargabilidad de los bienes demaniales. Esto supone la imposibilidad de embargo de los mismos. Se produce por razones de interés público o social. Excepto en el caso de los bienes patrimoniales de los Entes Locales. Respecto a los restantes bienes, el artículo 30.3 de la LPAP señala que ningún tribunal o autoridad administrativa puede dictar providencias de embargo ni despachar mandamientos de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales, cuando se encuentren afectados a un servicio público, a una función pública, o cuando sus rendimientos estén afectos a fines determinados.