Organización Administrativa – El Derecho Administrativo como Derecho Estatutario

2.1. La Administración Pública y sus Órganos: Significado y Consecuencias de la Personalidad Jurídica

El derecho administrativo se define como el derecho relativo a alguna administración pública, ya que no existe una única administración pública, sino una pluralidad de ellas.

La expresión «administración pública» debe interpretarse como un género que engloba una pluralidad de especies. No obstante, todas ellas poseen una característica esencial común: la personalidad jurídica que tienen reconocida.

Las administraciones públicas se adscriben al grupo de las denominadas «personas jurídicas», compuestas por órganos. Sin embargo, los órganos de unas y otras no son equivalentes. La personalidad jurídica es de la administración y no de cada uno de sus órganos, pero estos expresan la voluntad de la administración, actuando y tomando decisiones que luego, mediante el fenómeno de «imputación», se atribuyen a la propia administración.

La relevancia jurídica de los órganos administrativos exige profundizar en su régimen jurídico propio y resaltar algunas de sus notas características.

2.2. Unidad y Pluralidad de Administraciones Públicas

Destaca la amplia variedad de administraciones públicas reconocidas por nuestro ordenamiento jurídico. Este es un dato característico de nuestro tiempo, que contrasta con otras épocas históricas y pone en cuestión la afirmación de O. Mayer de que «la constitución pasa, pero la administración permanece». A menudo se afirma superficialmente que las estructuras administrativas se mantienen incólumes, siendo las mismas cualquiera que sea la forma constitucional de estado o de gobierno. Sin embargo, esto no es cierto, y para demostrarlo, desarrollaremos la idea precedente.

1. En otras épocas históricas dominaba prácticamente una administración pública.
2. Durante el siglo XIX, se puede admitir la existencia de un segundo escalón administrativo, concretamente en el ámbito local y, más exactamente, en su nivel básico (ayuntamientos, municipios). La organización administrativa provincial formaba entonces parte de la administración estatal. Sin embargo, el papel del único nivel municipal existente era escaso, diferente al estatal dentro del conjunto del sistema. La práctica totalidad de su actividad estaba sujeta a un amplísimo sistema de controles administrativos a cargo de la administración del estado. La posición de los municipios podía ser equiparada a la de un menor de edad o a la de un incapaz, y para suplir su falta de capacidad, se establecieron controles administrativos y un sistema denominado «tutela administrativa».
3. Conforme avanzaba el siglo XIX, comenzaron a emerger nuevas formas administrativas. A medida que la organización administrativa estatal crecía en tamaño y las tareas encomendadas se ampliaban, dicha organización se vio desbordada para atenderlas con la necesaria eficacia. Surge así la «descentralización administrativa» o de «servicios», primero en los ámbitos de la asistencia (la actual sanidad), la educación y la beneficencia (los actuales servicios sociales). Luego se extiende por el ámbito laboral y termina instalándose en el conjunto de la ordenación de la economía, en un proceso que culmina ya en el siglo XX. Hay que señalar que la personalidad jurídica se manifiesta sobre todo en las relaciones externas de estas entidades («ad extra»), porque en sus relaciones internas con la administración estatal se desdibuja y hasta desaparece ante la presencia de controles administrativos y bajo un sistema de tutela estrecho e intenso.
4. A lo largo del siglo XX, el panorama administrativo no varía sustancialmente. Bajo el franquismo, llega a su punto máximo de exacerbación. Las administraciones, junto a la del estado, estaban sometidas a una intervención constante en su actuación, que prácticamente dejaba sobre el papel la personalidad jurídica que formalmente tenían reconocida.
5. Todo ello da un vuelco completo a partir de la nueva etapa democrática que comienza en España tras la dictadura. Se consolida un panorama completamente diferente con la Constitución Española. Junto a la administración estatal, comienza a instaurarse una administración a escala regional o autonómica, a partir de la aparición primero de las denominadas preautonomías y luego de las comunidades autónomas. Este es el dato más importante: la creación de un escalón administrativo a un nivel desconocido.

También, como característica importante, destacamos el fortalecimiento de la administración local. Al escalón más básico, el nivel municipal, se suman escalones nuevos, como el provincial, aunque apenas adquiere la más mínima consistencia. Pero lo más importante es el reconocimiento constitucional de autonomía para las entidades locales básicas, es decir, los municipios, lo que excluye la típica tutela administrativa ejercida sobre ellas.