El Consejo de Ministros: Naturaleza, Funciones y Estructura

Doble Dimensión del Gobierno

El Gobierno, o Consejo de Ministros, tiene, como sabemos, una doble dimensión:

• Por un lado, en este órgano constitucional radica el Poder Ejecutivo, cuya naturaleza política y constitucional ya hemos estudiado en la lección 1.
• Por otro lado, es el órgano que dirige la Administración Pública del Estado, desempeñando funciones de naturaleza estrictamente administrativa y, en este orden, su actividad está sometida al Derecho Administrativo.

Sin embargo, tomando como base el tenor literal del artículo 97 CE, un sector doctrinal ha venido poniendo de manifiesto que el Gobierno es una realidad orgánica diversa de la Administración Pública, a la que precisamente dirige, como Poder Ejecutivo del Estado, y en tal sentido ha propiciado una regulación legislativa separada de las leyes que ordenan la Administración Pública.

A esta orientación responde la LG, que, sin embargo, como puede observarse, es una ley que en gran parte se limita a reproducir preceptos constitucionales reguladores del Gobierno como Poder Ejecutivo y de sus relaciones con los demás Poderes del Estado. Pero esta diferenciación orgánica, que es evidente en la doctrina política clásica, no puede ocultar que el Gobierno desempeña también una actividad puramente administrativa, que podía regularse perfectamente, si se quiere en un capítulo independiente, en la LOFAGE.

Las SSTC 45/1990 y 196/1990, de 15 de marzo y 29 de noviembre, diferencian perfectamente la actuación del Gobierno como órgano constitucional que encarna el Poder Ejecutivo, del Gobierno o Consejo de Ministros como órgano máximo de la Administración Pública, cuyas actuaciones están sometidas a control del Poder Judicial.

Antecedentes Históricos en España

Sus antecedentes en España se remontan a las reformas borbónicas que, a partir de 1705, fueron dividiendo la Secretaría de Despacho Universal y creando nuevas Secretarías de Despacho que se reunían en un Consejo de Gabinete, con Felipe V la Suprema Junta de Estado, con Carlos III, y el Consejo de Ministros, con Fernando VII. Sin embargo, es evidente que estos órganos propios del Estado Absoluto tienen una significación muy distinta a la del Gobierno en el Estado de Derecho.

Estructura y Funcionamiento del Gobierno

El Gobierno es un órgano colegiado que no se rige por las normas propias de estos órganos administrativos, sino por el principio de dirección presidencial, consecuencia de que es el Presidente quien cuenta con la confianza del Congreso de los Diputados, en un sistema parlamentarista y quien propone el nombramiento y cese de los demás miembros del Gobierno. Le corresponde, por tanto, al Presidente determinar la línea política a seguir tanto por el Gobierno como por cada uno de sus miembros, y por ello, en las reuniones del Gobierno no se vota, sino que tan sólo se delibera, correspondiendo a su Presidente fijar las decisiones de este órgano en función de las deliberaciones habidas.

Sin embargo, como órgano colegiado, la responsabilidad de sus miembros es solidaria de todos ellos respecto de las decisiones adoptadas y están obligados a guardar secreto de las deliberaciones habidas. Pero la estructura de la Administración General del Estado es departamental, y a su frente se sitúa un Ministro, que es miembro del Gobierno, pero que en esta dimensión ministerial tiene plena responsabilidad de su gestión al frente del Departamento.

Composición del Gobierno

El Gobierno se compone del Presidente, el o los Vicepresidentes, si los hubiere, los Ministros y los demás miembros que establezca la Ley (art. 98.1 CE). Estos últimos no han sido integrados, por el momento, en el Gobierno, aunque pueden también asistir a sus reuniones cuando sean convocados los Secretarios de Estado (art. 5.2 LG), siendo habitual en muchos períodos históricos recientes la asistencia del Portavoz del Gobierno que tenía la categoría de Secretario de Estado.

Funciones del Gobierno según el Artículo 97 de la Constitución Española

El artículo 97 CE, al fijar las funciones del Gobierno, establece que: «Dirige la política interior y exterior, la Administración Civil y Militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.»

En desarrollo de este precepto, recogiendo competencias que le atribuye la propia CE unas veces, y precisando las que le venían atribuyendo las leyes como órgano que dirige la Administración Pública, el artículo 5 LG establece las competencias del Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, en una larga enumeración que no tiene carácter exhaustivo.