Formación y Cese del Gobierno

Parte 2: Elemento Definitorio, Nombramiento y Cese del Presidente

2 Formas de Formación del Gobierno

Existen dos formas de formación del gobierno:

• Ordinaria (Art. 99 CE): Es el procedimiento habitual tras la celebración de elecciones generales.
• Extraordinaria (Art. 113 CE): Se utiliza en casos excepcionales, como la aprobación de una moción de censura.

Forma Ordinaria: Procedimiento Complejo en 3 Fases (Art. 101 CE)

La forma ordinaria de formación del gobierno se inicia con el fin del mandato del gobierno anterior, ya sea por la celebración de elecciones generales, la pérdida de una cuestión de confianza o la dimisión o fallecimiento del presidente. Este proceso culmina con el cese del gobierno anterior y la formación de uno nuevo.

Fase 1: Propuesta (Art. 99 CE)

Tras las elecciones generales, se celebra la sesión constitutiva del Congreso y se elige al presidente de la Cámara, quien juega un papel esencial en esta fase.

1. Consultas del Rey: El Rey realiza consultas con los representantes de los grupos políticos con representación parlamentaria, designados por los partidos políticos. La práctica política juega un papel importante en estas consultas.

Fase 2: La Investidura

Una vez publicada la propuesta del Rey en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados, el Congreso se pronuncia sobre el candidato. Los diputados pueden votar a favor, en contra o abstenerse, sin poder proponer alternativas.

Para ser investido, el candidato necesita la mayoría absoluta de los miembros del Congreso (176 diputados) en la primera votación (Art. 99 CE). La votación es pública y por llamamiento.

• Si no se alcanza la mayoría absoluta en la 1ª vuelta: Se realiza una nueva votación 48 horas después con la misma propuesta.
• Si tampoco se alcanza la mayoría simple en la 2ª vuelta: El Rey puede realizar nuevas propuestas y consultas, sin estar obligado a proponer un nuevo candidato.

Algunos Estatutos de Autonomía, como el de Canarias (Art. 17.2), Aragón (Art. 22) y Asturias (Art. 32), contemplan fórmulas similares. En estos casos, se puede recurrir al arbitraje del electorado para romper la inmovilidad institucional. En este contexto, se plantea la posibilidad de disolver las dos Cámaras para evitar un desajuste de orientaciones políticas.

Fase 3: Nombramiento de los Miembros del Gobierno

Una vez investido el presidente del Gobierno, el Rey realiza el nombramiento formal (Art. 99.3 CE). Este nombramiento se realiza mediante Real Decreto y debe ser refrendado por el presidente del Congreso (Art. 64 CE).

El Rey nombra a los ministros a propuesta del presidente del Gobierno y con su refrendo (Art. 100 CE). Los nombramientos de los miembros del nuevo gobierno también se realizan por Real Decreto, refrendados por el presidente del Gobierno.

Cese de los Miembros del Gobierno (Art. 100 y 101 CE)

Los supuestos de cese de los miembros del gobierno están tasados en la Constitución y se basan en la responsabilidad del gobierno. El cese solo puede ser promovido por el Congreso de los Diputados a través de una moción de censura o una cuestión de confianza.

Causas de Cese:

• Externas al Gobierno: Celebración de elecciones y pérdida de la confianza parlamentaria.
• Según la Posición del Presidente: Dimisión o fallecimiento.
• Otras Causas (Art. 102.2 CE): Declaración de incapacidad o acusación por traición.

El cese colectivo de todo el gobierno se produce en los casos previstos en el Art. 101 CE. El gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo gobierno (Art. 101 CE). La Ley del Gobierno (Art. 21) establece que el gobierno en funciones debe limitarse a la gestión ordinaria de los asuntos públicos, sin dificultar o comprometer la actividad del nuevo gobierno. En esta situación, no se puede disolver las Cámaras (Art. 115 CE) ni plantear una cuestión de confianza. El nuevo procedimiento de nombramiento del presidente se inicia según el Art. 99 CE.

El presidente del Gobierno tiene la facultad exclusiva de proponer la separación o cese de los miembros del gobierno (Art. 100 CE). El Parlamento no tiene la facultad de cesar a los ministros, ni la reprobación parlamentaria obliga al presidente a cesarles, aunque el presidente puede hacerlo por conveniencia política.

Estructura del Gobierno: El Consejo de Ministros

Doble Dimensión: Órgano Colectivo y Unipersonal

El Consejo de Ministros es un órgano constitucional central con una doble dimensión: órgano colectivo y unipersonal. Su estructura es compleja, especialmente por la legislación que introduce órganos no contemplados en la Constitución, como las comisiones delegadas del gobierno.

Existe una relación jerárquica o paritaria entre el Consejo de Ministros, el presidente, los vicepresidentes, los ministros y demás miembros, especialmente entre los ministros y el presidente. Además de la normativa jurídica, los aspectos políticos (relaciones partidistas e intrapartidistas) tienen una gran relevancia.

En la práctica política, se distingue entre la regulación normativa vinculante y los supuestos de hecho, que no tienen valor de precedente. El Consejo de Ministros tiene funciones concretas y específicas, así como una función general de estímulo, orientación e impulso de la acción de otros órganos.

Como órgano unipersonal, el presidente, los vicepresidentes y los ministros tienen funciones propias. Como órgano pluripersonal, la Constitución utiliza los términos «gobierno en pleno» y «Consejo de Ministros» como sinónimos (Art. 116.2 CE). No existe un consejo de ministros más restringido al estilo británico ni una mayor amplitud con la inclusión de los secretarios de estado.

Los miembros del gobierno se reúnen en Consejo de Ministros o en comisiones delegadas del gobierno. Estas comisiones tienen funciones específicas delegadas por el Consejo de Ministros, que las crea, modifica o suprime.

Funciones del Gobierno y del Consejo de Ministros

La Constitución atribuye funciones genéricas al gobierno, al Consejo de Ministros, al presidente, a los vicepresidentes y a los ministros. La Ley del Gobierno (Art. 5.2) establece que los secretarios de estado (que no son miembros del gobierno) podrán asistir a las reuniones del Consejo de Ministros cuando sean convocados. También podrán ser miembros de las comisiones delegadas del gobierno (Art. 6.1) y asistir a sus reuniones cuando sean convocados (Art. 6.3).

Régimen Funcional del Consejo de Ministros

La Constitución establece un régimen funcional de órgano colegiado para el Consejo de Ministros. La voluntad del Consejo es el resultado del acuerdo de voluntades de sus miembros tras la oportuna deliberación. No se aplican las normas comunes de los órganos colegiados de la Administración de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, tal como se establece en su disposición adicional primera.

Las decisiones del Consejo de Ministros tienen una doble naturaleza: política y administrativa. La dirección política es fundamental para una acción dinámica. El presidente ejerce una función directiva y garantiza la unidad de acción al exterior. La Constitución (Art. 108) establece la responsabilidad política colectiva del gobierno.

La Ley del Gobierno (Art. 17-19) regula el funcionamiento básico del Consejo de Ministros y remite a las disposiciones organizativas internas de funcionamiento y actuación del presidente del gobierno o el Consejo de Ministros. También existen prácticas, usos y convenciones, como la celebración de Consejos de Ministros semanales.

Algunas normas legales o reglamentarias establecen mandatos expresos, como el secreto de las reuniones y la obligación de levantar acta de la sesión con los acuerdos adoptados.

Órganos de Apoyo al Consejo de Ministros

El Consejo de Ministros, como órgano plenario del gobierno, cuenta con órganos de apoyo:

• El Secretariado del Gobierno: Es la infraestructura administrativa del Consejo y de sus comisiones delegadas, que se encuentra en el Ministerio de la Presidencia.
• La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios: Prepara e informa de las materias que se tratarán en las sesiones del Consejo de Ministros.