El título de imputación

Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones públicas siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Hay discrepancias en torno al alcance y significado de esta cláusula. Un análisis de la doctrina y jurisprudencia que se ha ocupado de la cuestión permite entrever hasta tres diferentes interpretaciones del alcance de la responsabilidad objetiva a la que hace referencia el precepto a través del concepto de funcionamiento normal.

Primera tesis: La responsabilidad patrimonial como una responsabilidad objetiva global

Los planteamientos doctrinales autonomistas daban por sentado que la culpa era y debía de ser un elemento esencial para la responsabilidad entre particulares y considera que reglas y principios propios del Derecho público obligaban a prescindir universalmente del referido elemento, sustituyéndolo por el principio de causalidad. Se afirma que en la responsabilidad administrativa el criterio objetivo suplanta por completo al criterio subjetivo, característico del Derecho civil por su inspiración igualitaria e individualista quedando el particular amparado frente a todo perjuicio que le pudiera ocasionar la Administración.

La tendencia prevalente es la de ocultar el juicio de imputación y en particular el juicio de culpabilidad dentro de los juicios de antijuricidad y causalidad. Esto consiste en que tras afirmar la objetividad del entero  sistema de responsabilidad patrimonial sólo se afirma la antijuricidad del daño o la existencia de nexo causal si la Administración incurrió en culpa o subsiste algún otro criterio de imputación.

El criterio objetivo circunstancial

El segundo  criterio de imputación incluido en el contexto de la responsabilidad objetivo es el criterio circunstancial. Se trata de efectuar una valoración que pone a prueba la actividad de la Administración el servicio público en sentido amplio y cuando concurren ciertas circunstancias o cláusulas de exoneración permite excluir la responsabilidad de la  Administración a pesar de que se haya generado un daño efectivo, evaluable e individualizado vinculado causalmente con su actividad.

En este sentido existen dos cláusulas principales de exoneración del deber de reparar. La primera viene representada por el dominado estándar de funcionamiento de los servicios públicos. Consiste en analizar si el servicio público funcionó correctamente o por debajo de su nivel exigible de prestación: la prestación la responsabilidad surge si la Administración omitió una actuación que resulta exigible o bien ejerció la actividad incorrectamente.

El segundo criterio es el del riesgo inherente al funcionamiento de los servicios públicos. El servicio público  la actividad de la Administración es susceptible de generar riesgos. La Administración deberá indemnizar los daños derivados de los servicios públicos si se cumplen los siguientes requisitos 1) Que el riesgo sea inherente al servicio; 2) Que el riesgo se materialice en un resultado lesivo 3) Que el riesgo no se encuentre socialmente admitido.

Segunda tesis: La responsabilidad patrimonial como una responsabilidad prevalentemente subjetiva

Admite que la cláusula general del funcionamiento  normal o anormal encierra la inexcusable exigencia de que entre en juego la culpa u otro titulo de imputación para que surja el crédito resarcitorio. Sobre esta base, esta posición considera que los diferentes títulos de imputación carecen de idéntico valor. Bajo este punto de vista la culpa constituye el criterio principal o prevalece. Desde esta perspectiva, la Administración responde por funcionamiento  anormal o culpa y sólo excepcionalmente por funcionamiento normal. Se define, en particular que la responsabilidad objetiva por riesgo cabe sólo cuando así está establecida específicamente por una Ley sectorial en razón de la peligrosidad de una concreta actividad, como la circulación de vehículos o la energía atómica.

Tercera tesis

Esta tercera tesis sigue sin ser mayoritaria, este planteamiento combate las concepciones monogenéticas de la responsabilidad que encuentran una única razón para justificar el surgimiento del derecho a indemnización la culpa o la causa. Consecuentemente afirma también una concepción policéntrica que reconoce que la referencia al funcionamiento normal encierra una variedad de títulos objetivos de imputación y que al tiempo la expresión funcionamiento anormal constituye una llamada a la culpa cuya virtualidad atributiva sigue reconociendo el sistema de responsabilidad patrimonial.

En línea con la segunda interpretación expuesta se defiende que la culpa ha dejado de ser criterio único y exclusivo de atribución de la responsabilidad pero que esto no supone su desaparición del sistema ni en general la supresión de la imputación jurídica como elemento vertebral junto al daño el hecho lesivo y el nexo de causalidad. La cláusula legal dada la distinción que realiza entre el funcionamiento normal y el anormal, encierre la exigencia de que la Administración repare únicamente los daños que le sean atribuibles en virtud de un criterio o causa especifica de imputación.

La diferencia fundamental con la otra concepción policéntrica de la responsabilidad patrimonial radica en que si ésta parte de que la culpa constituye el título general o prevalente, la que ahora estamos examinado asigna un valor equivalente  a cada uno de los títulos objetivos o subjetivos de imputación..El legislador ha dejado de basar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la culpa con fundamento único del deber de indemnizar que sólo es un supuesto más de los criterios que sustentan dicho deber. El régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública en el Derecho español ni es puramente objetivo, lo que supone prescindir de cualquier titulo que justifique la responsabilidad para basarse exclusivamente en la existencia del daño, como sostiene la mayor parte de la doctrina. El concepto de funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos engloba varios títulos que fundamentan el deber indemnizar: a) la lesión o el sacrificio que justifica el deber de indemnizar los daños incidentamente ocasionado por razón de interés general b) el riesgo que se produce cuando el hecho dañoso deriva de la Administración y la culpa de autoridad o funcionario que no guarda la debida diligencia o el servicio que funciona defectuosamente porque se aleja de los estándares medios  de calidad exigibles.