Tema 6:

**El Reglamento Concepto y justificación

Reglamentos son las normas que aprueban el gobierno y la administración pública. Es, una norma que es expresión de la voluntad del gobierno o de las Administraciones Públicas, que son simples personificaciones jurídicas dependientes de otras entidades de carácter representativo.
Los reglamentos tienen siempre valor subordinado no sólo a la constitución, sino también a las leyes y normas con valor de ley, debiendo recordar que ésta es precisamente la consecuencia que impone en el sistema de fuentes el «imperio de la ley» que consagra el estado de derecho.
Los reglamentos son también una manifestación del principio de autonomía que se reconoce a las Administraciones Públicas, especialmente las de carácter representativo no políticamente pleno, como son las Corporaciones Locales. Y lo mismo cabe decir de las corporaciones representativas de simples intereses corporativos o profesionales, como los
colegios profesionales y cámaras u otras entidades representativas de intereses económicos. Constituyen una manifestación del pluralismo jurídico. Son relaciones ordinamentales que se articulan conforme a lo previsto en la CE, los EEAA y las correspondientes «leyes de cabecera» de los demás ordenamientos.
Cabe afirmar que el reconocimiento de la capacidad para dictar leyes representa otorgar a esos ordenamientos la máxima potencia político-jurídica y negársela implica, en todo caso, situar a ese ordenamiento en una relación de una cierta subordinación.
De conformidad con el principio de legalidad, esencial en el estado de derecho, la actividad de la administración debe basarse en la atribución previa de una potestad. Los reglamentos son la manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria.
La potestad reglamentaria tiene una doble atribución en el caso de la Administración del Estado: al gobierno y a la administración. La potestad reglamentaria general o externa, con efectos plenos fuera del ámbito doméstico o interno se atribuye al gobierno, no a la Administración que de él depende.

La potestad reglamentaria ad extra o general se va a reconocer también a entidades puramente administrativas, como las entidades locales territoriales que son administración pública pero que incorporan la nota de representatividad política en la composición de sus órganos dirigentes. El poder o la potestad de ordenanza, ha sido siempre reconocido a las entidades municipales. Por consiguiente, la atribución de potestades reglamentarias no deriva exclusivamente de
la Constitución; también las leyes pueden atribuir potestades reglamentarias concretas a las administraciones públicas. De la ley surgen, las potestades reglamentarias genéricas en favor de las entidades locales no reguladas en la constitución o, en su caso, del resto de las administraciones públicas no analizadas anteriormente.

Tema 6

**Clases de reglamentos

Debemos partir de la consideración de que la ley tiene un valor superior al reglamento en la jerarquía de las normas que opera dentro de un mismo ordenamiento; también de que la ley en los países en que no existe reserva reglamentaria, puede regular cualquier materia, y por último de que determinadas materias sólo pueden ser reguladoras por ley: reserva de ley.

En funcion de su relación con la Ley

-Reglamentos ejecutivos
El reglamento ejecutivo es aquel que desarrolla las disposiciones de una ley generalmente por atribución expresa de la potestad reglamentaria en la propia ley a desarrollar; de ahí que, el reglamento ejecutivo pueda ser dictado incluso en materias reservadas a la ley, que han sido reguladas por la ley que el reglamento desarrolla. El reglamento cumple así una función de colaboración normativa con la ley, pero no en virtud de una delegación legislativa recepticia que se concretaría en un decreto-legislativo y, en una norma con rango de ley. El reglamento ejecutivo es una simple norma reglamentaria y tiene rango inferior a las leyes. A este fenómeno la doctrina lo denomina delegación no recepticia o remisión normativa.
Los reglamentos ejecutivos tienen una coincidencia material de contenidos con la ley que desarrollan y deben limitarse a completar cuestiones de detalle, que no entren en contradicción con la lay que desarrolan, ni invaden el contenido propio de la ley en supuestos de materias reservadas a la ley.

Los reglamentos ejecutivos de las leyes deben respetar el contenido de lo dispuesto en la ley; de lo contrario, por el principio de jerarquía normativa incurren en vicio de nulidad de pleno derecho. Y requieren un procedimiento de aprobación especial que incluye el dictamen preceptivo del consejo de estado en su aprobación.
–

Reglamentos independientes

Los reglamentos independientes no desarrollan ninguna ley, sino que, en virtud de la potestad general reglamentaria que atribuyen la Constitución o las leyes a las Administraciones públicas, regulan materias no incluidas en la reserva de ley. En materia de reserva de ley, sólo ésta puede abrir la capacidad normativa de otros poderes públicos, y una vez dictada puede abrir la capacidad normativa de otros poderes públicos, y una vez dictada una ley, que en todo caso deberá contener el núcleo especial de la regulación, el reglamento debe limitarse a establecer un complemento indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades previstas por la Constitución o por la propia ley.
Los reglamentos independientes tienen otro límite, ya que cualquier materia no reservada a la ley, a partir del momento en que sea regulada por una ley ya no puede ser regulada por reglamentos independientes, sino sólo por reglamentos ejecutivos, ya que la ley por el principio de jerarquía impide cualquier regulación de idéntica materia en una norma inferior, como es el reglamento. Cualquier reglamento dictado en la materia debe partir de lo dispuesto en la ley, limitándose a complementar o desarrollar lo prevenido en la ley.
Si se ha producido una previa regulación legal sobre una materia no reservada a la ley, sólo podrán dictarse reglamentos independientes en el caso de que se haya operado una previa deslegalización. Por deslegalización se entiende la autorización por la propia ley que regula la materia para que sus previsiones puedan ser derogadas o modificadas por el reglamento, abriendo la regulación contenida en una norma con rango de ley a la potestad reglamentaria.
El reglamento independiente tiene dos límites: no puede regular materias de reserva de ley, ni tampoco materias ni incluidas en dicha reserva que hayan sido previamente reguladas por ley, salvo, en este caso, que se le autorice a ello en virtud de una concreta deslegalización.

-Reglamentode necesidad
Son supuestos en que razones extraordinarias de necesidad obligan a dictar reglamentos que vengan a suspender la vigencia de normas contenidas en la ley, permitiendo, dictar otras de contenido distinto. En vigor, al estar previstos en las propias leyes, pueden ser concebidos como una variante de supuestos de deslegalización condicionada a la existencia de determinados supuestos fácticos, cuya concurrencia limita también el ámbito temporal de su vigencia.

EN FUNCIÓN DE SU CONTENIDO
1º Jurídicos o normativos.
Con carácter general todo Reglamento contiene normas jurídicas, imponen deberes y otorgan derechos. Son Reglamentos que regulan relaciones de supremacía general, es decir, vincula a los ciudadanos con la Administración.

2º Puramente administrativos u organizativos

Versan sobre materias internas de la Administración. Aquí los destinatarios ya no son los ciudadanos lo que no impide que dentro de esta clase existan Reglamentos que puedan afectar a los ciudadanos por estar sujetos a una relación especial con la Administración que suponen su limitación de derechos y deberes; pero tienen beneficios.

EN FUNCIÓN DE DÓNDE EMANAN

Estado, CCAA, entidades locales, Banco de España…

Tema 6

**ILEGALIDAD DE LOS REGLAMENTOS ¡¡!!

Se trata de analizar las consecuencias que derivan de la infracción de alguno de los límites que tienen los Reglamentos, y cuáles son los medios empleados por el ordenamiento jurídico arbitra para depurar los Reglamentos que por esta razón resultan viciados.
El ordenamiento jurídico establece (art.62.2 LPC) para los Reglamentos ilegales la sanción de nulidad de pleno derecho (la más grave y rígida que hay) No son simplemente anulables porque los Reglamentos entrañan un peligro para la estabilidad de la Ley, y por ello no puede consentirse su contradicción con la misma y la permanencia de éstos, (porque con la anulabilidad su expulsión quedaría a expensas de que un ciudadano lo reclamara) Se trata de preservar las Leyes frente a las extralimitaciones de los Reglamentos. Así los Reglamentos ilegales resultan nulos de pleno derecho. Partiendo de esto, las técnicas para declarar inválido un Reglamento son 3, aunque sólo 2 producen realmente ese efecto:
1º

Inaplicación

En el caso de los Reglamentos, su mera publicación no impone sin más su aplicación; antes de llegar a ésta ha de cuestionarse por todos los destinatarios, y sustancialmente por los Jueces, si esa aplicación no implica la inaplicación de una Ley (de la Ley que eventualmente el Reglamento ha podido violar) El Reglamento es así una norma necesariamente puesta en cuestión, afectada por la necesidad de un enjuiciamiento previo sobre su validez antes de pasar a su aplicación. Si de ese enjuiciamiento previo resultase que el Reglamento contradice a las Leyes, habrá que rechazar la aplicación del Reglamento con
objeto de hacer efectiva la aplicación prioritaria de la Ley por él violada. Habrá que inaplicar ese Reglamento.
Pero no es un medio suficiente para luchar contra los Reglamentos ilegales ya que el Reglamento, aunque inaplicado, continúa existiendo y por tanto seguirá produciendo buena parte de sus efectos perturbadores. El Reglamento se aparta pero no es nulo. Esta solución insuficiente debe completarse con la siguiente.
2º

Declaración de nulidad de pleno derecho de oficio por parte de la propia Administración

Cuando la Administración llega a la conclusión de que el Reglamento que ha dictado es inválido puede abrir, a iniciativa propia, un expediente para anularlo.
El art. 102.2 LPC previene esto y confiere a la Administración la potestad de revisar sus propios Reglamentos cuando concurra una causa y se abra expediente.
Además condiciona esa declaración de nulidad de oficio al informe favorable (está
vinculada a éste) del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente. Sólo podrá instarse de oficio, pero podrá ser a petición de un ciudadano.

Reconocida la nulidad absoluta del Reglamento inconstitucional o ilegal, queda reconocida también la obligación de la administración de eliminar dicho Reglamento desde el momento mismo en que advierta la inconstitucionalidad o ilegalidad del mismo, bien por  su propia reflexión al respecto, o bien en virtud de la denuncia que de una u otra pueda formular ante ella cualquier persona, cuya solicitud al respecto constituirá a la administración que la recibe en el inexcusable deber de pronunciarse al respecto.
3º

Vía judicial

Una de las funciones específicas de la jurisdicción contenciosoadministrativa es controlar la legalidad de los Reglamentos y la de declarar, consecuentemente, la nulidad de los actos que estén afectados de algún vicio. Así lo declara el art. 106.1 CE. Los
Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa. Existe pues la posibilidad de lograr una anulación judicial erga omnes del Reglamento ilegal.
Desde el punto de vista de los particulares, esta forma técnica de control de los Reglamentos ilegales es la más interesante, en la medida en que son ellos mismos quienes pueden adoptar la iniciativa:
– Bien impugnando directamente el Reglamento viciado:

Recurso directo

– Bien impugnando el acto concreto de aplicación de dicho Reglamento en base

Precisamente a la ilegalidad de éste mismo

Recurso indirecto

En el primer supuesto el objeto directo e inmediato del recurso es el Reglamento mismo cuya validez se ataca.
En el segundo lo que se impugna en concreto es un acto administrativo de aplicación del Reglamento ilegal y no el Reglamento mismo, cuya validez se pone en cuestión, por tanto, de forma indirecta en la medida en que la impugnación del acto atacado se funda, precisamente, en la ilegalidad del Reglamento del que el acto trae causa.
El recurso directo contra un Reglamento sólo puede intentarse dentro de un plazo muy breve:
en los 2 meses siguientes a su publicación pasado el cual ya no ya no es posible la impugnación directa.
Sí lo es, sea cual sea el tiempo transcurrido, la impugnación de los actos de aplicación  del Reglamento ilegal y la consiguiente denuncia del vicio que lo invalida.
Se puede desestimar el recurso directo y después y pasado el tiempo estimarse un recurso indirecto contra un acto de aplicación del Reglamento.
Por tanto, ambas posibilidades son independientes.

En principio el recurso directo contra el Reglamento es un medio de control más enérgico ya que su objeto propio e inmediato es el Reglamento y permite llegar a la anulación del mismo.
El recurso directo cumple así una finalidad purgativa del ordenamiento.
El recurso indirecto tiene una mecánica distinta. No se impugna directamente el Reglamento mismo sino un acto de aplicación suyo, cuya nulidad se postula en base a la ilegalidad del Reglamento. Pero también conduce a la anulación general del Reglamento ilegal.

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cuestión de legalidad que vendría a suplir por un procedimiento de oficio las posibles omisiones de las partes que no interpusieron los recursos de apelación o casación o no llegasen con el primero de dichos recursos, hasta el Tribunal con competencia para declarar la validez o invalidez general del Reglamento puesto en cuestión en el momento de impugnar un acto aplicativo del mismo.
El art.27.1 define así la cuestión de legalidad:
Cuando un juez o tribunal hubiera dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada deberá plantear cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición
Es pues el propio tribunal quien está obligado a plantear la cuestión cuando haya estimado el recurso indirecto de que ha conocido, pero debe notarse que la sentencia que recaiga en la cuestión de legalidad no afectará en nada a la firmeza de la sentencia dictada por el Tribunal que plantea la cuestión.
Todos los Reglamentos pueden ser controlados por los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, a cuya competencia no cabe oponer excepción alguna de carácter político. Criterio confirmado por el art. 106.1 CE.